Sentenza n. 3056/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR Emilia-Romagna, deducendo la violazione dell’art. 63 d.lgs. 446/1997, l’errata applicazione delle leggi n. 729/1961 e n. 385/1968 e dell’art. 8-duodecies d.l. n. 59/2008, nonché la violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 36 del regolamento comunale COSAP. La controversia riguardava un avviso con cui il Comune aveva contestato al concessionario autostradale l’occupazione abusiva di spazi comunali in corrispondenza dell’attraversamento, mediante pontoni o viadotti, di otto strade comunali, chiedendo il pagamento di un’indennità sostitutiva del COSAP, oltre sanzioni e interessi, per complessivi euro 3.011.313,67 relativi agli anni 2014-2019. Il Comune sosteneva che il concessionario avrebbe dovuto richiedere una concessione per l’occupazione di suolo pubblico, anche se l’infrastruttura era di proprietà statale e gestita in concessione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato l’annullamento dell’avviso comunale. Il Collegio ha richiamato il proprio orientamento secondo cui l’autostrada e i pontoni che ne costituiscono parte integrante appartengono al demanio statale ai sensi dell’art. 822, comma 2, c.c. La loro presenza sopra strade comunali non configura un’occupazione abusiva di suolo comunale soggetta a COSAP, poiché non si tratta dell’utilizzazione, da parte di un bene privato, di uno spazio appartenente al demanio o al patrimonio indisponibile comunale. La reciproca interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi non determina un rapporto di subordinazione o di servizio dell’uno rispetto all’altro e non richiede un’autorizzazione comunale né il pagamento di un canone. Tale conclusione vale anche quando la gestione dell’autostrada sia affidata a un concessionario privato: il concessionario esercita la gestione di un bene demaniale statale in forza di un titolo legale e concessorio, sicché non è configurabile, contestualmente, una gestione legittima dell’infrastruttura e un’occupazione abusiva del tratto comunale attraversato. Il giudice ha inoltre escluso un contrasto con la giurisprudenza della Corte di cassazione, rilevando che le pronunce civili richiamate riguardavano l’esistenza di un regime di esenzione, mentre nel caso esaminato si discuteva dell’assenza dei presupposti stessi di assoggettamento al COSAP. Le spese di lite sono state compensate in ragione della natura delle questioni.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. 446/1997

  La disposizione è stata invocata dal Comune quale fondamento dell’assoggettamento al canone di occupazione, ma il Consiglio di Stato ha escluso, in concreto, la ricorrenza dei presupposti dell’occupazione soggetta a COSAP.

• art. 822, comma 2, c.c.

  Fanno parimenti parte del demanio pubblico, se appartengono allo Stato, le strade, le autostrade e le strade ferrate […]

  Le autostrade statali e i pontoni che ne costituiscono parte integrante sono beni del demanio statale; la loro presenza sopra beni comunali non integra, per ciò solo, un’occupazione abusiva soggetta a canone.

• art. 2 l. 463/1955

  Le autostrade da costruirsi in base alla presente legge e l'ordine di precedenza della costruzione sono stabiliti con decreto del Ministro per i lavori pubblici, di concerto con il Ministro per il tesoro e con il Ministro per i trasporti.

  La pianificazione della rete autostradale nazionale è riconducibile al legislatore e all’amministrazione statale, sicché l’attraversamento del territorio comunale non dipende da un’occupazione privata abusiva.

• art. 28 l. 729/1961

  Il piano di sviluppo della rete autostradale costituisce parte integrante della disciplina legislativa delle autostrade; la localizzazione dell’infrastruttura è quindi riconducibile alla pianificazione statale.

• artt. 1, 2, 6, 7, 8 e 12 l. 729/1961

  Le disposizioni sono state richiamate nel motivo d’appello relativo alla disciplina della costruzione e gestione della rete autostradale, ma il loro richiamo non ha condotto alla riforma della sentenza di primo grado.

• l. 385/1968

  La legge è stata invocata dal Comune quale disciplina integrativa della l. 729/1961, senza incidere sulla conclusione secondo cui il concessionario non è assoggettabile al COSAP per l’attraversamento di strade comunali da parte di infrastrutture demaniali statali.

• art. 8-duodecies d.l. 59/2008, convertito dalla l. 101/2008

  La disposizione è stata richiamata con riguardo alla convenzione autostradale novativa e sostitutiva; il titolo concessorio conferma la legittima gestione privata di un bene demaniale statale.

• artt. 34 e 36 del Regolamento COSAP del Comune di Casalecchio di Reno

  Le disposizioni regolamentari comunali non possono fondare l’assoggettamento al canone quando manca il presupposto sostanziale di un’occupazione abusiva o di un’utilizzazione privata di area comunale.

Massime di principio

• L’autostrada statale e le sue parti strutturalmente inseparabili, compresi pontoni e viadotti, appartengono al demanio statale ai sensi dell’art. 822, comma 2, c.c.; il loro attraversamento sopra strade comunali non configura, per ciò solo, un’occupazione abusiva del suolo comunale.
• La mera interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi non determina un rapporto di utilizzazione servente dell’uno rispetto all’altro e non impone il rilascio di una concessione comunale né il pagamento di un canone di occupazione.
• Il concessionario privato che gestisce un’infrastruttura autostradale statale in forza di un titolo legale e concessorio non può essere assoggettato al COSAP per il solo fatto che l’infrastruttura sovrasti o attraversi beni comunali, poiché la gestione legittima del bene demaniale esclude la configurabilità di un’occupazione abusiva del bene comunale.
• Non è coerente qualificare come legittimo, perché fondato sulla legge e su un titolo concessorio, il rapporto di gestione di un tratto autostradale e, contemporaneamente, qualificare come abusivo l’attraversamento di strade comunali da parte della medesima infrastruttura, al fine di imporre il COSAP.
• La controversia sull’inesistenza dei presupposti sostanziali dell’assoggettamento al COSAP è distinta da quella relativa all’applicabilità di un regime di esenzione: nel primo caso si contesta il potere stesso di imporre il canone, mentre nel secondo si discute dell’operatività di un’esenzione rispetto a un’obbligazione astrattamente configurabile.

Come è indicizzato