Sentenza n. 149/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società concessionaria ha contestato il regolamento della Capitaneria di Porto di Taranto, deducendo che esso avrebbe introdotto prescrizioni ulteriori, gravose e sproporzionate rispetto alla circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 16 del 19 luglio 2002 e alle relative linee guida. In particolare, l'art. 64, lett. f), imponeva durante il rifornimento la vigilanza antincendio e il servizio di prevenzione dell'inquinamento da idrocarburi mediante mezzi navali certificati, panne galleggianti e ulteriori cautele previste dal regolamento. Con il primo motivo d'appello è stata dedotta la violazione della circolare ministeriale, ritenuta dall'appellante fonte normativa vincolante, nonché l'illegittimità dell'assenza di una specifica motivazione per la deroga alle linee guida, che avrebbero consentito l'autoproduzione del servizio mediante personale e mezzi propri. Con il secondo motivo sono stati dedotti violazione del principio di proporzionalità, irragionevolezza, illogicità, erronea presupposizione, disparità di trattamento e violazione dell'art. 112 c.p.c., sostenendo che le bettoline, per dimensioni e quantità di idrocarburi movimentati, sarebbero state irragionevolmente assoggettate alle misure previste per raffinerie, depositi costieri e grandi petroliere. Sono state inoltre riproposte questioni relative alla possibilità di autoproduzione del servizio antinquinamento e, nelle memorie finali, dedotti genericamente profili di contrasto con la disciplina unionale sulla concorrenza. Le parti resistenti hanno eccepito l'irricevibilità, perché il regolamento riproduceva disposizioni precedenti, e l'inammissibilità per carenza di interesse, in assenza di un atto applicativo e in ragione dell'art. 58, lett. c), che esenta i soggetti autorizzati e dotati di certificazioni equivalenti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto preliminarmente le eccezioni di irricevibilità e inammissibilità. Il regolamento, pur riproducendo prescrizioni precedenti, costituisce un nuovo atto amministrativo adottato all'esito di un nuovo procedimento e di rinnovate valutazioni. L'interesse a ricorrere sussiste anche contro la disposizione generale e astratta, poiché l'obbligo incide immediatamente sull'attività della concessionaria senza necessità di un atto applicativo. L'art. 58, lett. c), non elimina l'interesse, poiché l'appellante aspira a svolgere il servizio con le modalità previste dalla circolare ministeriale e non semplicemente a ottenere un'esenzione per capacità equivalenti. Nel merito, il primo motivo è stato respinto perché la circolare n. 16 del 2002 e le linee guida non disciplinano in modo esaustivo tutti i profili del bunkeraggio e dei servizi connessi, né stabiliscono una regola generale di necessaria autoproduzione del servizio antincendio e antinquinamento da parte dei concessionari. Le prescrizioni relative a personale certificato, sabbia e materiali oleoassorbenti costituiscono uno standard tecnico-organizzativo minimo e non attribuiscono un diritto all'integrale autoproduzione. Il giudice ha inoltre ribadito che il servizio di prevenzione antinquinamento connesso al bunkeraggio non coincide con il servizio antinquinamento di interesse generale riservato all'autorità marittima; tuttavia, l'autoproduzione riguarda soltanto il carico della bettolina o il rifornimento di navi appartenenti allo stesso armatore, mentre il servizio svolto per navi di altri armatori è destinato a terzi. È stato comunque rilevato che l'art. 58 consente l'esonero dalle prescrizioni antincendio e antinquinamento ai soggetti autorizzati dall'Autorità marittima e muniti di certificazioni attestanti capacità equivalenti. Il dedotto contrasto con il regolamento UE n. 352/2017 è stato ritenuto non specificamente prospettato. Anche il secondo motivo è stato respinto. Le peculiarità del porto di Taranto, caratterizzato dalla vicinanza di grandi impianti industriali al centro abitato e ad aree destinate a mitilicoltura, pesca, itticoltura, allevamento e agricoltura, giustificano elevati livelli di cautela e prevenzione. I rischi delle operazioni con bettoline, pur inferiori a quelli di raffinerie e depositi costieri, non sono trascurabili. La reiterazione di prescrizioni già contenute in regolamenti precedenti non impugnati e la previsione dell'esonero per capacità equivalenti confermano la ragionevolezza e non eccessività della disciplina. Le ragioni giustificative possono essere illustrate in giudizio, poiché l'obbligo di motivazione non si applica agli atti formalmente amministrativi ma sostanzialmente normativi, ai sensi dell'art. 3, comma 2, l. 241/1990. L'appello è stato quindi rigettato, con condanna dell'appellante alle spese di lite, liquidate complessivamente in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• circolare MIT n. 16 del 19 luglio 2002 e linee guida allegate

  durante le operazioni di bunkeraggio deve essere predisposto un servizio continuo di vigilanza antincendio e antinquinamento a mezzo del personale della bettolina munito di certificazione antincendio e devono essere tenuti disponibili e pronti per l’eventuale uso una riserva di sabbia e le attrezzature atte ad arginare eventuali colaggi

  La circolare e le linee guida individuano criteri per la valutazione delle richieste dei fornitori e uno standard tecnico-organizzativo minimo per il bunkeraggio, ma non impongono la necessaria integrale autoproduzione dei servizi antincendio e antinquinamento e non vincolano le Capitanerie su tale profilo.

• art. 64, lett. f), regolamento di sicurezza e dei servizi marittimi del porto di Taranto

  La disposizione impone durante le operazioni di rifornimento la vigilanza antincendio e il servizio di prevenzione dell'inquinamento secondo le modalità regolamentari, comprese quelle relative all'impiego di mezzi certificati e panne galleggianti.

• art. 58, lett. c), regolamento di sicurezza e dei servizi marittimi del porto di Taranto

  Esclude l'applicazione delle prescrizioni antincendio e antinquinamento ai soggetti autorizzati dall'Autorità marittima e dotati di specifiche certificazioni attestanti capacità di prevenzione equivalenti.

• art. 11 l. 979/1982

  Il servizio antinquinamento di interesse generale riservato all'autorità marittima è distinto dal servizio specialistico di prevenzione antinquinamento connesso alle singole operazioni di bunkeraggio.

• art. 1, lett. c), d.m. 14 novembre 1994

  Il servizio specialistico di prevenzione antinquinamento connesso al bunkeraggio non rientra tra le attività di interesse generale riservate allo Stato.

• art. 9, comma 1, l. 287/1990

  Il servizio specialistico connesso al bunkeraggio, non essendo riservato allo Stato, non può essere sottratto all'autoproduzione nei limiti in cui sia destinato all'uso proprio; l'autoproduzione non comprende il servizio svolto per navi di altri armatori.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  L'obbligo di motivazione non si applica agli atti formalmente amministrativi ma sostanzialmente normativi; le ragioni della disciplina possono quindi emergere nel processo.

• regolamento UE n. 352/2017

  Il richiamo alla disciplina unionale è stato ritenuto generico, non essendo stato indicato alcun concreto profilo di contrasto con il regolamento.

Massime di principio

• Una circolare ministeriale che stabilisce criteri e standard tecnici per il bunkeraggio non attribuisce, in assenza di una previsione espressa, un diritto all'integrale autoproduzione dei servizi antincendio e antinquinamento, né esaurisce la disciplina dei servizi connessi alle operazioni portuali.
• L'autoproduzione del servizio di prevenzione antinquinamento connesso al bunkeraggio è riferibile al carico della bettolina o al rifornimento di navi appartenenti allo stesso armatore; quando il servizio è svolto per navi di altri armatori, esso è destinato a terzi e non rientra nell'autoproduzione.
• Un regolamento portuale può introdurre prescrizioni antincendio e antinquinamento più rigorose degli standard tecnici ministeriali quando esse siano giustificate dalle specifiche caratteristiche del porto e dai rischi per ambiente e salute pubblica, purché risultino ragionevoli e non sproporzionate.
• Una disposizione generale e astratta è immediatamente lesiva e può essere impugnata senza attendere un atto applicativo quando imponga direttamente obblighi incidenti sull'attività del destinatario.
• La reiterazione di prescrizioni già contenute in precedenti regolamenti non impedisce di qualificare il nuovo regolamento come nuovo atto impugnabile, se adottato all'esito di un nuovo procedimento e di rinnovate valutazioni.
• Per gli atti formalmente amministrativi ma sostanzialmente normativi non opera l'obbligo di motivazione previsto per i provvedimenti amministrativi; le ragioni giustificative della disciplina possono essere illustrate nel giudizio.

Come è indicizzato