Sentenza n. 2097/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato davanti al TAR il divieto comunale di eseguire le opere oggetto della SCIA e gli atti connessi, sostenendo che l’unica serra realizzata, di dimensioni inferiori rispetto alle tre serre autorizzate nel 1990, rientrasse nella volumetria assentita e non costituisse abuso edilizio. In appello ha dedotto: 1) l’erroneità della qualificazione delle opere come totalmente difformi o varianti essenziali, contestando che la diversa consistenza e localizzazione della serra incidesse sui parametri urbanistico-edilizi; ha inoltre sostenuto che la serra fosse riconducibile all’edilizia libera e che la cisterna fosse interrata; 2) l’erroneità della decisione del TAR sulla incompletezza della SCIA e sulla violazione degli obblighi in materia di sicurezza sul lavoro. Il Comune ha eccepito, quanto al primo motivo, la novità in appello della deduzione relativa all’edilizia libera.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello nei limiti indicati in motivazione e ha parzialmente riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto fondata la censura relativa al difetto di istruttoria e di motivazione degli atti comunali, poiché l’amministrazione aveva qualificato le opere come totalmente difformi o varianti essenziali senza accertare specificamente le caratteristiche della serra, le distanze dai confini e dalle costruzioni, il rapporto di copertura, la volumetria, la superficie edificata, la localizzazione rispetto ai parametri urbanistici e gli eventuali vincoli incidenti sull’area. La mancata realizzazione di parte delle opere autorizzate non costituisce di per sé abuso edilizio, potendo rilevare, eventualmente, come causa di decadenza del titolo per mancata esecuzione nel termine. La minore volumetria rispetto a quella assentita e la realizzazione della cisterna, qualificabile come volume tecnico, non consentono da sole di configurare una variante essenziale. Anche la diversa localizzazione della serra è rilevante solo se incide sostanzialmente sui parametri urbanistici o sulle norme edilizie applicabili; il Comune avrebbe dovuto svolgere tale verifica con riferimento al progetto approvato e ai parametri vigenti al momento del rilascio della concessione edilizia del 1990, sulla quale la proprietaria aveva fatto affidamento e che non era più annullabile in autotutela per decorso del termine ragionevole. Sono stati quindi annullati gli atti nella parte in cui presupponevano, senza adeguato accertamento, la totale difformità delle opere. È stata tuttavia confermata l’impossibilità di dare corso alla SCIA, poiché allo stato sussistono difformità tra lo stato di fatto e l’unico titolo edilizio esistente, che devono essere previamente regolarizzate mediante sanatoria, ove possibile. La deduzione relativa all’edilizia libera è stata respinta nel merito: l’interessata avrebbe dovuto dimostrare sia la sussistenza delle caratteristiche previste dall’art. 6, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001, sia la realizzazione della serra dopo il 26 maggio 2010, data di introduzione della relativa liberalizzazione; in mancanza, occorre una pratica di sanatoria. Il secondo motivo è stato assorbito. Il Comune è stato onerato di riattivare il procedimento di verifica degli abusi, rivalutando la natura delle difformità secondo i criteri indicati dal Consiglio di Stato. Spese del doppio grado compensate.

Norme richiamate

• art. 32 d.P.R. 380/2001

  “a) mutamento della destinazione d'uso che implichi variazione degli standards [...] b) aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio [...] c) modifiche sostanziali di parametri urbanistico-edilizi del progetto approvato ovvero della localizzazione dell'edificio sull'area di pertinenza; d) mutamento delle caratteristiche dell'intervento edilizio assentito; e) violazione delle norme vigenti in materia di edilizia antisismica [...]”

  Le difformità devono essere valutate rispetto al progetto approvato e ai parametri vigenti al momento del rilascio del titolo. La diversa localizzazione integra variante essenziale solo se sostanziale, cioè se incide sui parametri urbanistici o sulle norme edilizie applicabili; la minore volumetria e i volumi tecnici non costituiscono di per sé varianti essenziali.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La qualificazione delle opere come soggette alla sanzione per interventi eseguiti in totale difformità presuppone un adeguato accertamento della natura e dell’entità della difformità; non può essere affermata genericamente.

• art. 6, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  La liberalizzazione delle serre mobili stagionali opera, secondo la decisione, dal 26 maggio 2010 e deve essere dimostrata dall’interessato quanto alle caratteristiche del manufatto e alla data di realizzazione; se tali presupposti non risultano, la regolarizzazione deve essere perseguita mediante sanatoria.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il decorso del termine ragionevole impedisce l’annullamento d’ufficio della concessione edilizia del 1990; il titolo non annullato costituisce il riferimento per la verifica dello stato legittimo e delle difformità.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  La qualificazione degli interventi come varianti non essenziali può consentire, in presenza di vincolo paesaggistico, di escludere che le superfici e i volumi realizzati siano nuovi o in aumento rispetto a quelli legittimamente realizzati, rendendo astrattamente possibile la richiesta di compatibilità paesaggistica ai fini della sanatoria.

• art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.

  Il giudice può imporre all’amministrazione la riattivazione del procedimento affinché rivaluti le difformità edilizie secondo i criteri conformativi stabiliti nella sentenza.

Massime di principio

• La mancata realizzazione di opere edilizie assentite non costituisce, di per sé, abuso edilizio; può eventualmente rilevare come causa di decadenza del titolo per mancata esecuzione dei lavori entro il termine previsto.
• La qualificazione di un intervento come variante essenziale richiede una verifica concreta e motivata delle caratteristiche dell’opera e della sua incidenza sui parametri urbanistico-edilizi, sulle distanze, sui vincoli e sulla disciplina applicabile al momento dell’approvazione del progetto.
• La diversa localizzazione di un manufatto rispetto al progetto assentito non integra automaticamente una variante essenziale: è sostanziale soltanto quando incide sui parametri urbanistici o determina la violazione di norme edilizie o vincoli, anche se lo spostamento materiale è minimo.
• La realizzazione di una volumetria o superficie inferiore a quella assentita e la realizzazione di un volume tecnico non costituiscono, in quanto tali, varianti essenziali; l’amministrazione deve comunque valutare l’incidenza concreta dell’opera sulla disciplina urbanistica e sui vincoli applicabili.
• La presenza di difformità tra lo stato di fatto e l’unico titolo edilizio esistente impedisce di dare corso a una successiva SCIA diretta a modificare lo stato dei luoghi finché le opere preesistenti non siano regolarizzate, ove possibile.
• L’esenzione dal titolo edilizio per le serre mobili stagionali deve essere provata dimostrando sia la conformità del manufatto alle caratteristiche previste dalla legge sia la sua realizzazione successiva all’entrata in vigore della disciplina di liberalizzazione; in mancanza, occorre procedere alla sanatoria.

Come è indicizzato