Sentenza n. 427/2026 - Napoli, Sezione 6

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l'ordinanza sanzionatoria deducendo, anzitutto, la violazione del principio di tipicità e l'erronea applicazione dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001. L'ordinanza di demolizione presupposta, infatti, richiamava l'art. 27 d.P.R. n. 380/2001, riguardava opere abusive in area vincolata ai sensi dell'art. 146 d.lgs. n. 42/2004 e non assegnava il termine di novanta giorni previsto dal procedimento di cui all'art. 31. Secondo il ricorrente, la sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, non poteva quindi essere applicata, perché riferita alla diversa fattispecie della mancata esecuzione dell'ingiunzione di demolizione emessa ai sensi dell'art. 31, comma 2, dopo la scadenza del termine di novanta giorni. Con il secondo motivo è stata dedotta la nullità dell'ordinanza di demolizione e, in via derivata, dell'atto sanzionatorio, per la persistenza del sequestro preventivo sulle opere abusive. Con il terzo motivo è stata contestata l'inesistenza dell'elemento soggettivo dell'illecito sanzionato, in ragione del sequestro penale e della conseguente inesigibilità dell'ordine di demolizione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso per fondatezza del primo motivo, assorbendo le ulteriori censure. Ha qualificato l'ordinanza di demolizione del 2017 come atto di natura ibrida: da un lato richiamava l'art. 27 d.P.R. n. 380/2001; dall'altro ingiungeva la demolizione al proprietario e al responsabile dell'abuso senza assegnare il termine di novanta giorni proprio del procedimento ex art. 31 e riguardava un abuso in area vincolata. Il giudice ha distinto i due procedimenti: l'art. 27 consente al Comune, ricorrendone i presupposti, di procedere alla demolizione e al ripristino, mentre l'art. 31 prevede l'ingiunzione al responsabile dell'abuso con un termine di novanta giorni per l'esecuzione spontanea e le conseguenze dell'inottemperanza. Poiché l'ordinanza presupposta non aveva individuato un termine per adempiere, la sua mancata esecuzione non poteva essere sanzionata con la misura pecuniaria dell'art. 31, comma 4-bis, che riguarda un illecito tipizzato diverso. In applicazione dei principi di legalità, tassatività e stretta interpretazione delle misure afflittive, il TAR ha quindi annullato l'ordinanza di pagamento. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e la parziale novità della questione.

Norme richiamate

• art. 27 d.P.R. n. 380/2001

  il dirigente o il responsabile, quando accerti l'inizio o l'esecuzione di opere eseguite senza titolo ... provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi

  Disciplina il procedimento repressivo relativo, tra l'altro, agli abusi in aree sottoposte a vincoli e consente all'amministrazione di procedere alla demolizione e al ripristino, senza coincidere con il procedimento ordinario di cui all'art. 31.

• art. 31, comma 2, d.P.R. n. 380/2001

  Prevede l'ingiunzione di demolizione e ripristino nei confronti del responsabile dell'abuso, nell'ambito del procedimento cui si collega il termine di novanta giorni per l'esecuzione spontanea.

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime ... sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune

  Il termine di novanta giorni costituisce elemento caratterizzante del procedimento ex art. 31 e delle conseguenze dell'inottemperanza.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione amministrativa pecuniaria è applicabile esclusivamente alla mancata esecuzione dell'ingiunzione di ripristino ex art. 31, comma 2, nel termine tipizzato di novanta giorni; non può essere estesa a ordinanze ex art. 27 prive di uno specifico termine di adempimento.

• art. 146 d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato quale elemento del contesto vincolistico dell'abuso edilizio presupposto, concorrendo alla qualificazione dell'ordinanza come riconducibile all'art. 27 d.P.R. n. 380/2001.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, in quanto misura afflittiva, è soggetta ai principi di legalità, tassatività e stretta interpretazione e può essere applicata soltanto alla fattispecie tipizzata dalla norma.
• La mancata esecuzione di un'ordinanza di demolizione riconducibile all'art. 27 d.P.R. n. 380/2001 non può essere sanzionata ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001 quando l'ordinanza non individui uno specifico termine per l'adempimento.
• Il procedimento ex art. 27 d.P.R. n. 380/2001 si distingue da quello ex art. 31 perché, nel primo, l'amministrazione procede alla demolizione e al ripristino nei casi previsti dalla disposizione, mentre, nel secondo, assegna al responsabile dell'abuso un termine di novanta giorni per l'esecuzione spontanea, cui conseguono le misure previste per l'inottemperanza.
• La qualificazione dell'ordinanza di demolizione deve essere compiuta considerando il suo contenuto concreto: il richiamo all'art. 27, il riferimento ad abusi in area vincolata e l'assenza del termine di novanta giorni impediscono di ricondurre l'atto alla fattispecie sanzionatoria dell'art. 31, comma 4-bis.

Come è indicizzato