Sentenza n. 360/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di un terreno e di un fabbricato, hanno dedotto che i beni erano stati occupati il 2 maggio 2013 in esecuzione di un decreto di occupazione d’urgenza adottato nell’ambito di una procedura espropriativa promossa dal Comune per la realizzazione di un polo agro-energetico. Non essendo intervenuti né il decreto di esproprio né la cessione volontaria entro i termini previsti, la protrazione della detenzione sarebbe divenuta priva di titolo. Hanno chiesto l’accertamento della proprietà, la restituzione dei beni previa rimessione in pristino e il risarcimento del danno da mancato godimento ex art. 2043 c.c., quantificato in euro 3.223.911,43, oppure, in subordine, l’indennizzo ex art. 2041 c.c. Il Comune ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, la prescrizione dei danni, il difetto di giurisdizione sulla domanda ex art. 2041 c.c. e ha chiesto, in subordine, la manleva della Cooperativa delegata alla procedura espropriativa. La Cooperativa ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, l’inammissibilità del ricorso per violazione dell’art. 40 c.p.a., la rinuncia alle pretese derivante dall’accettazione dell’indennità espropriativa e la prescrizione delle pretese risarcitorie e indennitarie.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che l’occupazione sine titulo costituisse la prosecuzione di una procedura espropriativa autoritativa e rientrasse nella giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di espropriazione. Ha escluso l’inammissibilità ex art. 40 c.p.a., poiché tale disposizione impone l’indicazione dell’atto impugnato nelle sole azioni di annullamento, mentre qui erano state proposte azioni di accertamento e condanna. Ha inoltre ritenuto che l’accettazione dell’indennità riguardasse soltanto le pretese patrimoniali tipiche della procedura espropriativa e non impedisse le pretese risarcitorie derivanti dall’occupazione illegittima. Il Comune è rimasto legittimato passivamente quale autorità espropriante: la delega alla Cooperativa trasferiva l’esercizio delle attività, ma non la titolarità del potere né il dovere di vigilanza. Nel merito, ha accertato che, decorso il termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e quello massimo dell’occupazione legittima senza decreto di esproprio, l’occupazione era divenuta sine titulo e integrava un illecito permanente. Ha ordinato al Comune la restituzione del terreno e del fabbricato previa riduzione in pristino. Ha riconosciuto il risarcimento del danno da mancato godimento soltanto per il periodo non prescritto, dal 26 febbraio 2019 fino alla restituzione, escludendo i danni anteriori per prescrizione quinquennale. In assenza di una prova puntuale del danno, ha indicato quale criterio equitativo il 5% annuo del valore venale dell’area, da determinarsi in base alla destinazione urbanistica attuale e senza considerare gli effetti dell’opera pubblica. Ha ordinato al Comune di formulare entro 120 giorni una proposta di pagamento conforme a tali criteri. Ha rigettato la domanda subordinata di arricchimento senza causa, perché l’azione ex art. 2041 c.c. è sussidiaria e non può essere utilizzata per superare la prescrizione o altre preclusioni di un’azione principale esperibile. Ha accolto la domanda di manleva del Comune contro la Cooperativa, qualificando la convenzione come accordo amministrativo e ritenendo valida la clausola che poneva integralmente sulla Cooperativa il debito nei rapporti interni. Ha ritenuto ammissibile l’esercizio anticipato della manleva rispetto al pagamento. Le spese sono state parzialmente compensate tra ricorrenti e Comune, con condanna di quest’ultimo ai due terzi; la Cooperativa è stata condannata alle spese in favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  «materia di espropriazione per pubblica utilità»

  La controversia sull’occupazione sine titulo protrattasi oltre i termini della procedura espropriativa rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando sia riconducibile, anche mediatamente, all’esercizio del potere espropriativo.

• art. 40 c.p.a.

  L’obbligo di indicare specificamente il provvedimento impugnato riguarda l’azione di annullamento e non si applica nello stesso modo alle azioni di accertamento e condanna fondate sull’allegazione del fatto lesivo e del titolo giuridico della pretesa.

• art. 2043 c.c.

  Costituisce il fondamento della responsabilità risarcitoria per il danno da mancato godimento derivante dall’occupazione sine titulo, nei limiti della prescrizione dei singoli danni maturati.

• art. 2947, comma 1, c.c.

  I danni da mancato godimento maturano giorno per giorno e sono soggetti alla prescrizione quinquennale decorrente per ciascun periodo di occupazione.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  L’illecito permanente da occupazione sine titulo perdura fino alla restituzione del bene o all’adozione di un provvedimento di acquisizione sanante; il parametro del 5% del valore venale annuo può essere utilizzato analogicamente per la liquidazione equitativa del danno.

• art. 32 d.P.R. 327/2001

  Il valore venale dell’area deve essere determinato considerando la destinazione urbanistica attuale, senza tenere conto degli effetti dell’opera pubblica sul valore del bene.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La mancata prova puntuale del pregiudizio consente al giudice di ricorrere a criteri equitativi di liquidazione del danno.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Il giudice può imporre all’amministrazione, nell’ambito della condanna, di formulare una proposta di pagamento entro un termine determinato secondo criteri fissati in sentenza.

• art. 2041 c.c.

  L’azione di arricchimento senza causa non è esperibile quando il privato disponga di rimedi tipici e non può essere utilizzata per eludere la prescrizione o altre preclusioni dell’azione principale.

• art. 2042 c.c.

  Il requisito della sussidiarietà dell’azione di arricchimento deve essere valutato in astratto; l’azione è preclusa quando l’azione principale non sia più proponibile per comportamento imputabile all’impoverito.

• art. 11 l. 241/1990

  La convenzione con cui il soggetto attuatore assume obblighi di manleva nei confronti dell’amministrazione può qualificarsi come accordo amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  «le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni»

  La controversia relativa all’esecuzione della clausola di manleva contenuta in un accordo amministrativo rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 2055 c.c.

  «nella misura determinata dalla gravità della rispettiva colpa e dall’entità delle conseguenze che ne sono derivate»

  La disciplina legale della ripartizione interna del debito tra corresponsabili può essere derogata convenzionalmente, attribuendo integralmente l’obbligazione a uno dei condebitori.

• art. 42, comma 5, c.p.a.

  È richiamato quale fondamento processuale della domanda riconvenzionale di manleva proposta dal Comune nei confronti della Cooperativa.

Massime di principio

• L’occupazione di un bene privato iniziata in base a un procedimento espropriativo autoritativo diviene occupazione sine titulo quando scadono i termini della dichiarazione di pubblica utilità e dell’occupazione legittima senza che siano intervenuti decreto di esproprio o cessione volontaria; la controversia resta devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia espropriativa.
• L’occupazione sine titulo costituisce un illecito permanente che perdura fino alla restituzione del bene o all’adozione di un provvedimento di acquisizione ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. 327/2001; il proprietario ha diritto alla restituzione previa riduzione in pristino, salvo il diverso esercizio del potere acquisitivo previsto dalla legge.
• La delega a un soggetto privato delle attività della procedura espropriativa non trasferisce la titolarità del potere espropriativo né esonera l’autorità delegante dal dovere di vigilanza e controllo; l’amministrazione può quindi rispondere verso il proprietario per l’illecito reso possibile dall’omesso o insufficiente controllo.
• Sebbene l’illecito da occupazione sine titulo sia permanente, il danno da mancato godimento matura giorno per giorno ed è soggetto a prescrizione quinquennale per ciascun periodo; sono quindi risarcibili soltanto i danni maturati nel quinquennio anteriore alla domanda giudiziale e quelli successivi fino alla restituzione.
• Quando il danno da occupazione sine titulo non sia puntualmente provato, il giudice può procedere alla liquidazione equitativa applicando, in via analogica, il parametro del 5% annuo del valore venale dell’area previsto dall’art. 42-bis d.P.R. 327/2001, determinato secondo la destinazione urbanistica attuale e senza considerare gli effetti dell’opera pubblica.
• L’azione di arricchimento senza causa non è sussidiaria quando il privato disponeva in astratto di azioni tipiche, anche se queste siano divenute improponibili per prescrizione o decadenza; l’art. 2041 c.c. non può essere utilizzato per recuperare pretese ormai precluse.

Come è indicizzato