Sentenza n. 2698/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il professore aveva impugnato la deliberazione dell’organo universitario con cui gli era stata inflitta una sospensione disciplinare di quindici giorni, conseguente a un litigio con una dirigente dell’Ateneo, nel corso del quale erano state pronunciate offese verbali. Aveva dedotto, tra l’altro, la carenza di imparzialità e indipendenza del Presidente del Collegio di disciplina, che aveva sottoscritto una lettera critica verso una precedente iniziativa giudiziaria del professore ed era stato presente alla seduta nella quale si erano verificati i fatti; il conflitto di interessi del Rettore, legato al professore da una nota inimicizia e già orientato, secondo una comunicazione anteriore ai fatti, all’adozione di un provvedimento disciplinare; l’insufficiente prova degli illeciti contestati e l’illegittimo avvio del procedimento; nonché l’inesistenza del regolamento del Collegio di disciplina previsto dallo Statuto. Il TAR aveva respinto l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, rigettato la censura relativa all’assenza del regolamento e accolto le doglianze concernenti l’obbligo di astensione del Presidente del Collegio e del Rettore, annullando gli atti disciplinari. L’Università ha appellato la sentenza sostenendo, quanto al Presidente del Collegio, l’erronea applicazione dell’art. 51 c.p.c. e il carattere tassativo delle cause di astensione; quanto al Rettore, l’insussistenza di un conflitto di interessi e l’impossibilità di sostituzione nell’esercizio delle funzioni disciplinari.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che le regole sull’astensione e sul conflitto di interessi si applichino anche agli organi e alle commissioni disciplinari delle università, in quanto espressione di pubblica amministrazione e soggetti ai principi di imparzialità e trasparenza di cui all’art. 97 Cost. Quanto al Presidente del Collegio di disciplina, la sua presenza diretta ai fatti oggetto dell’incolpazione lo poneva nella condizione di poter essere chiamato a riferire come testimone e di essere portatore di una propria ricostruzione personale dell’accaduto; ciò integrava una situazione di incompatibilità e imponeva l’astensione. La precedente sottoscrizione di una lettera critica verso il professore costituiva inoltre una situazione di conflitto potenziale e una grave ragione di convenienza per l’astensione. Quanto al Rettore, la comunicazione anteriore ai fatti e la successiva trasmissione della denuncia con l’invito a trovare una soluzione favorevole alla denunciante dimostravano una posizione potenzialmente pregiudiziale e aprioristicamente favorevole a una delle parti. L’art. 6-bis l. 241/1990 impone l’astensione anche in presenza di conflitti potenziali, non solo conclamati. Il Rettore avrebbe inoltre potuto essere sostituito o delegare le proprie funzioni in base allo Statuto universitario. La sua attività non era meramente formale, poiché comprendeva la valutazione iniziale sulla rilevanza disciplinare dei fatti, la scelta tra archiviazione e avvio del procedimento, la formulazione della proposta al Collegio di disciplina e la partecipazione alla conclusione del procedimento. Le ulteriori censure riproposte dall’appellato sono state assorbite. Spese compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 51 c.p.c.

  Le cause di incompatibilità di cui al citato art. 51 c.p.c. hanno carattere tassativo e sfuggono ad ogni tentativo di estensione analogica

  La sentenza distingue tra le cause tipizzate di astensione obbligatoria, da interpretare senza analogia, e le ulteriori situazioni di conflitto potenziale o grave convenienza, desumibili direttamente dai principi di imparzialità e trasparenza e dalla disciplina generale sul conflitto di interessi.

• art. 52 c.p.c.

  È richiamato dall’appellante quale connesso meccanismo di ricusazione, ma la decisione non fonda su tale disposizione la soluzione della controversia.

• art. 6-bis l. 241/1990

  Il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale

  La norma introduce una clausola generale applicabile anche agli organi disciplinari e impone l’astensione in presenza di conflitti non solo attuali e conclamati, ma anche potenziali, comprese gravi ragioni di convenienza idonee a compromettere l’apparenza di imparzialità.

• art. 7 d.P.R. 62/2013

  Il dipendente si astiene dal partecipare all’adozione di decisioni o ad attività che possano coinvolgere interessi propri, ovvero di suoi parenti, affini entro il secondo grado, del coniuge o di conviventi, oppure di persone con le quali abbia rapporti di frequentazione abituale, ovvero, di soggetti od organizzazioni con cui egli o il coniuge abbia causa pendente o grave inimicizia

  La disposizione è ritenuta compatibile con l’art. 6-bis l. 241/1990 e costituisce parametro per individuare situazioni di conflitto e gravi ragioni di convenienza anche nell’attività delle commissioni disciplinari.

• art. 97 Cost.

  In modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione

  Il principio di imparzialità costituisce il fondamento generale dell’obbligo di astensione e impone di prevenire anche situazioni idonee a generare un ragionevole sospetto di pregiudizio.

• art. 54 Cost.

  Tutti i cittadini hanno il dovere di essere fedeli alla Repubblica e di osservarne la Costituzione e le leggi. I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore

  È richiamato quale fondamento costituzionale dei doveri di imparzialità e corretto esercizio delle funzioni pubbliche.

• art. 112, ultimo comma, d.P.R. 3/1957

  Non possono partecipare alla deliberazione a pena di nullità i membri della commissione che abbiano riferito all’ufficio del personale o svolte indagini ai sensi dell’art. 103 o che abbiano partecipato come funzionari istruttori o consulenti all’inchiesta

  La disposizione è richiamata come espressione della regola per cui chi ha acquisito una conoscenza qualificata dei fatti o svolto attività istruttoria non può partecipare alla decisione disciplinare.

• art. 10 l. 240/2010

  È richiamato per evidenziare la rilevanza delle funzioni rettorali nell’avvio, nella conduzione e nella definizione del procedimento disciplinare universitario.

• art. 10 Statuto dell’Università

  Il Rettore può nominare uno o più Prorettori, tra cui un Prorettore vicario che lo possa sostituire in caso di assenza o impedimento temporaneo, e può avvalersi di Delegati scelti tra professori e ricercatori dell’Università

  La previsione statutaria rendeva possibile la sostituzione o delega del Rettore nell’esercizio delle prerogative disciplinari, escludendo che la sua astensione fosse impedita dalla non sostituibilità.

Massime di principio

• Le regole sull’astensione e sul conflitto di interessi si applicano anche alle commissioni e agli organi disciplinari universitari, poiché esercitano funzioni amministrative e devono rispettare i principi di imparzialità e trasparenza di cui all’art. 97 Cost.
• L’art. 6-bis l. 241/1990 introduce una clausola generale che impone l’astensione non soltanto in presenza di un conflitto di interessi attuale e tipizzato, ma anche quando sussistano situazioni potenziali o gravi ragioni di convenienza idonee a compromettere, anche solo sul piano dell’apparenza, l’imparzialità dell’organo.
• Il componente di un organo disciplinare che abbia assistito direttamente ai fatti oggetto dell’incolpazione deve astenersi, perché potrebbe essere chiamato a riferire come testimone ed è portatore di una conoscenza personale suscettibile di influire sulla ricostruzione dei fatti e sul libero convincimento dell’organo.
• La presenza del componente in una precedente iniziativa critica nei confronti dell’incolpato può integrare un conflitto di interessi potenziale e una grave ragione di convenienza, anche se non ricorre una delle cause tipiche di astensione obbligatoria previste dall’art. 51 c.p.c.
• Il titolare del potere di avviare e orientare un procedimento disciplinare deve astenersi quando abbia manifestato previamente una posizione aprioristicamente favorevole alla parte accusatrice o sfavorevole all’incolpato; l’obbligo sussiste anche se la decisione finale è rimessa ad altri organi.
• La mancata astensione di un soggetto coinvolto in una situazione di conflitto di interessi determina un’illegittimità procedimentale incidente sulla legittimità dell’atto finale disciplinare.

Come è indicizzato