Sentenza n. 5200/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda una concessione demaniale marittima per la realizzazione e gestione di un approdo turistico. A seguito dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale sui criteri di determinazione dei canoni, la concessionaria aveva chiesto la rideterminazione dei canoni versati dal 2007 e l’applicazione del meccanismo compensativo previsto dall’art. 100, comma 3, d.l. n. 104/2020, relativo alle somme pagate in eccedenza dal 1° gennaio 2007. L’Autorità di Sistema Portuale, subentrata alla Regione nella gestione della concessione nel 2018, aveva invece richiesto il pagamento del canone 2021 senza operare la compensazione, sostenendo di non essere responsabile delle somme riscosse dagli enti precedenti. L’Autorità ha appellato la sentenza del TAR deducendo: I) difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sul presupposto che la compensazione prevista dalla legge riguardasse un diritto soggettivo di natura patrimoniale e operasse automaticamente; II) violazione e falsa applicazione dell’art. 100, comma 3, d.l. n. 104/2020, sostenendo che l’obbligo compensativo non potesse gravare sull’ente subentrato che non aveva riscosso i canoni eccedenti; III) violazione degli artt. 81, 97 e 119 Cost. e questione di legittimità costituzionale della medesima disposizione, per asserita lesione dell’autonomia finanziaria e patrimoniale dell’Autorità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha respinto anzitutto l’eccezione di difetto di giurisdizione: la controversia non riguardava la mera quantificazione aritmetica del canone, ma i criteri giuridici e tecnico-discrezionali che l’amministrazione avrebbe dovuto applicare nella determinazione del canone, con conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a. Quanto al merito, il Collegio ha ricostruito la disciplina dei canoni per le concessioni destinate alla nautica da diporto. In base all’interpretazione costituzionalmente orientata dell’art. 1, commi 251 e 252, l. n. 296/2006, i valori delle opere realizzate dal concessionario durante il rapporto non possono incidere sulla determinazione del canone; devono essere considerate le caratteristiche e le pertinenze già esistenti all’avvio della concessione, salvo modifiche realizzate a cura e spese dell’amministrazione concedente. L’art. 100, comma 3, d.l. n. 104/2020 ha recepito tale criterio e ha previsto, dal 2021, la compensazione delle somme indebitamente versate dal 1° gennaio 2007 con i canoni successivi, imponendo agli enti gestori il ricalcolo delle somme relative al periodo 2007-2019. Secondo il Consiglio di Stato, la norma non distingue tra enti che hanno riscosso le somme eccedenti ed enti successivamente subentrati nella gestione: l’obbligo grava sull’ente che, al momento dell’entrata in vigore della disposizione, è gestore e controparte attuale del rapporto concessorio. L’Autorità subentrata è quindi tenuta a operare la compensazione anche per le eccedenze maturate prima del proprio subentro. Tale soluzione è coerente con la struttura della compensazione legale, con la finalità deflattiva e restitutoria della disposizione e con l’esigenza di evitare al concessionario plurime azioni di ripetizione nei confronti degli enti succedutisi nella gestione. È stata inoltre respinta la doglianza sull’autonomia finanziaria dell’Autorità: i canoni demaniali costituiscono entrate erariali riferibili allo Stato proprietario del bene, mentre l’ente gestore svolge una funzione amministrativa delegata di riscossione ed è soggetto interposto nel rapporto. L’Autorità potrà eventualmente rivalersi nei confronti degli enti precedenti per la parte di somme da essi incassata. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 4.000.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai rapporti di concessione di beni pubblici; la giurisdizione ricorre quando la controversia riguarda i criteri di determinazione del canone e non la mera quantificazione patrimoniale.

• art. 100, comma 3, d.l. n. 104/2020

  Prevede il ricalcolo dei canoni delle concessioni per la nautica da diporto secondo i criteri conformi alla giurisprudenza costituzionale e la compensazione, dal 2021, delle somme versate in eccedenza dal 1° gennaio 2007; l’obbligo grava sull’ente gestore attuale, anche se subentrato a soggetti che avevano riscosso le somme.

• art. 1, commi 251 e 252, l. n. 296/2006

  Disciplina i criteri di determinazione dei canoni demaniali marittimi, distinguendo le tipologie di aree, impianti e pertinenze; per le concessioni destinate alla nautica da diporto, i criteri devono essere interpretati escludendo dal calcolo le opere realizzate dal concessionario durante il rapporto concessorio.

• art. 1242 c.c.

  È richiamato quale disciplina generale della compensazione legale tra debiti e crediti reciproci; il meccanismo previsto dall’art. 100, comma 3, d.l. n. 104/2020 ne costituisce una ipotesi tipizzata dalla legge.

• artt. 3 e 41 Cost.

  Sono richiamati nella ricostruzione della questione di legittimità costituzionale relativa ai criteri di determinazione dei canoni, dichiarata infondata dalla Corte costituzionale con interpretazione costituzionalmente orientata.

• artt. 81, 97 e 119 Cost.

  Sono stati invocati dall’appellante per contestare la compatibilità dell’obbligo compensativo con l’autonomia finanziaria e contabile dell’Autorità; il Consiglio di Stato ha respinto la doglianza.

• art. 65 d.lgs. n. 300/1999

  È richiamato incidentalmente in relazione al ruolo dell’Agenzia del Demanio e alla qualificazione dell’ente gestore dei beni demaniali marittimi.

Massime di principio

• Nelle controversie relative a concessioni demaniali marittime, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando non è contestata soltanto la quantificazione aritmetica del canone, ma la legittimità dei criteri giuridici e tecnico-discrezionali utilizzati dall’amministrazione per determinarlo.
• Per le concessioni destinate alla nautica da diporto, ai fini del calcolo del canone devono essere considerate le caratteristiche e le pertinenze dei beni esistenti al momento dell’avvio del rapporto concessorio; non rilevano le opere divenute pertinenziali successivamente perché realizzate dal concessionario in esecuzione degli obblighi concessori, salvo modifiche realizzate a cura e spese dell’amministrazione concedente.
• Il meccanismo compensativo previsto dall’art. 100, comma 3, d.l. n. 104/2020 opera per le somme versate in eccedenza dal 1° gennaio 2007, indipendentemente dall’ente che le abbia materialmente riscosse e dal momento in cui l’ente gestore attuale sia subentrato nella gestione del bene.
• L’obbligo di effettuare il ricalcolo e la compensazione grava sull’ente che è gestore e controparte attuale del rapporto concessorio al momento previsto dalla disciplina legislativa, anche quando le somme da compensare siano state riscosse da precedenti enti gestori.
• La successione di enti nella gestione di un bene demaniale non impedisce la compensazione tra le somme indebitamente versate dal concessionario e i canoni successivamente dovuti; l’ente gestore attuale, una volta operata la compensazione, può rivalersi nei confronti dei precedenti enti per le somme da questi riscosse, secondo i rapporti interni di dare e avere.
• I canoni relativi alla concessione di beni del demanio marittimo costituiscono entrate riferibili allo Stato proprietario del bene; l’ente gestore che li riscuote svolge una funzione amministrativa delegata e non può opporre la propria autonomia finanziaria per sottrarsi al meccanismo legale di compensazione.

Come è indicizzato