Sentenza n. 278/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato gli ordini di introito relativi ai canoni demaniali marittimi degli anni 2018 e 2019 e, con motivi aggiunti, quello relativo al 2020, chiedendo anche l'accertamento del corretto canone dovuto e la disapplicazione del testimoniale di stato del 26 luglio 1982. La controversia traeva origine dalla rideterminazione dei canoni sulla base dell'acquisizione al demanio di un fabbricato in muratura e di una piattaforma, nonché della diversa classificazione delle superfici concesse tra pertinenze demaniali commerciali, pertinenze di difficile rimozione e impianti di facile rimozione. La ricorrente ha dedotto: l'inefficacia del testimoniale di stato e l'assenza di acquisizione dei manufatti, sostenendo che la proprietà superficiaria del concessionario sarebbe rimasta in vita in ragione della continuità dei rapporti concessori; l'incompatibilità dell'art. 49 cod. nav. con il diritto dell'Unione europea e il carattere sostanzialmente espropriativo, gratuito e privo di indennizzo dell'incameramento; l'illegittima acquisizione di manufatti asseritamente amovibili, quali le tettoie; l'inapplicabilità ai rapporti in corso dei nuovi criteri di determinazione dei canoni introdotti dall'art. 1, comma 251, l. n. 296/2006, anche per violazione del legittimo affidamento; l'erronea applicazione dei valori OMI commerciali a superfici prive di destinazione commerciale o non incamerate e la qualificazione come commerciali di aree non destinate ad attività commerciale. Nel corso del giudizio la società ha aderito alla definizione agevolata prevista dall'art. 100, comma 7, d.l. n. 104/2020 per i canoni 2019 e 2020, che sono stati rideterminati e pagati; il canone 2018 è stato escluso dalla definizione perché già versato.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l'impugnazione del canone 2019 e il ricorso per motivi aggiunti relativo al canone 2020, poiché la ricorrente aveva aderito alla definizione agevolata dei canoni e aveva pagato gli importi rideterminati. Ha invece esaminato nel merito l'impugnazione del canone 2018 e l'ha respinta. Richiamando la precedente sentenza n. 193/2019, il Collegio ha ritenuto che, nel regime anteriore all'introduzione del rinnovo automatico previsto dalla l. n. 88/2001, le concessioni cessassero alla scadenza e che l'acquisizione delle opere inamovibili al demanio operasse automaticamente ex art. 49 cod. nav.; il verbale di consistenza e il testimoniale di stato hanno natura meramente dichiarativa e non costitutiva. L'acquisizione riguarda anche le opere inserite nel complesso manufatto, sicché le tettoie non possono essere autonomamente rivendicate come beni amovibili di proprietà privata. Il motivo di incompatibilità eurounitaria dell'art. 49 cod. nav. è stato ritenuto infondato alla luce della sentenza della Corte di giustizia dell'11 luglio 2024, causa C-598/2022, secondo cui l'acquisizione gratuita delle opere non amovibili costituisce conseguenza del principio di inalienabilità del demanio e non una cessione forzosa, essendo il concessionario titolare soltanto di un diritto di superficie transitorio, salvo diversa disciplina contrattuale. Il Collegio ha inoltre ritenuto legittima l'applicazione dei nuovi criteri di calcolo dei canoni introdotti dall'art. 1, comma 251, l. n. 296/2006 anche ai rapporti concessori in corso, escludendo la lesione del legittimo affidamento: la variazione si inserisce in un'evoluzione normativa volta ad avvicinare i canoni ai valori di mercato e non è stata improvvisa, imprevedibile o irragionevole. Infine, è stata ritenuta corretta l'applicazione dei valori OMI alle superfici costituenti pertinenze demaniali utilizzate nell'esercizio di attività commerciali, senza frammentare artificialmente i locali e le aree di supporto funzionalmente comprese nel complesso commerciale. Le spese sono state poste a carico della ricorrente per euro 1.500,00 ciascuno in favore del Comune e dell'Agenzia del Demanio; sono state compensate nei confronti delle altre amministrazioni costituite con difese meramente formali.

Norme richiamate

• art. 49 cod. nav.

  l'acquisto delle opere non amovibili costruite sulla zona demaniale al termine della concessione si verifica ipso iure

  L'acquisizione delle opere non amovibili al demanio opera automaticamente alla cessazione della concessione, anche in caso di rinnovo inteso come nuova concessione, mentre il verbale di consistenza e il testimoniale di stato hanno natura dichiarativa e non costitutiva.

• art. 934 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato dall'art. 49 cod. nav. quale disciplina dell'accessione applicabile all'acquisizione delle opere non amovibili costruite sul demanio.

• art. 10, comma 2, l. n. 88/2001

  Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza

  L'introduzione del rinnovo automatico consente, per le fattispecie successive alla sua entrata in vigore, di configurare la prosecuzione del rapporto come proroga sostanziale, evitando l'automatica produzione degli effetti acquisitivi propri della cessazione e del rinnovo in senso proprio.

• art. 1, comma 251, l. n. 296/2006

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  I nuovi criteri di determinazione dei canoni demaniali marittimi, decorrenti dal 1° gennaio 2007, si applicano anche ai rapporti concessori in corso e non soltanto alle concessioni rilasciate o rinnovate dopo tale data.

• art. 100, comma 7, d.l. n. 104/2020

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La definizione agevolata dei contenziosi sulla misura dei canoni demaniali, seguita dall'accettazione e dal pagamento degli importi rideterminati, determina la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione delle impugnazioni relative alle annualità definite.

• art. 100, comma 10, d.l. n. 104/2020

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È richiamato, unitamente al comma 7, quale base normativa della definizione agevolata che ha reso improcedibili le impugnazioni relative ai canoni 2019 e 2020.

• art. 1, comma 251, punto 1, lett. b), l. n. 296/2006

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  La disciplina dei canoni commisurati ai valori di mercato riguarda le pertinenze demaniali marittime destinate ad attività commerciali, terziario-direzionali o produttive.

Massime di principio

• L'acquisizione al demanio delle opere non amovibili costruite su area demaniale marittima si verifica automaticamente alla scadenza della concessione, ai sensi dell'art. 49 cod. nav., senza necessità di un provvedimento costitutivo o di una formale manifestazione recettizia dell'amministrazione; il verbale di consistenza e il testimoniale di stato hanno funzione meramente dichiarativa.
• Nel regime anteriore all'introduzione del rinnovo automatico previsto dall'art. 10, comma 2, l. n. 88/2001, la scadenza della concessione determina la cessazione del rapporto e il successivo rinnovo costituisce una nuova concessione, con conseguente produzione degli effetti acquisitivi previsti dall'art. 49 cod. nav.
• L'acquisizione gratuita e senza indennizzo delle opere non amovibili realizzate dal concessionario sul demanio marittimo non costituisce una cessione forzosa o un'espropriazione, poiché discende dal carattere inalienabile del demanio e dalla natura temporanea del diritto di superficie attribuito al concessionario, salvo diversa pattuizione contrattuale.
• I criteri di determinazione dei canoni demaniali marittimi introdotti dall'art. 1, comma 251, l. n. 296/2006 si applicano anche alle concessioni in corso dal 1° gennaio 2007; tale applicazione non viola il legittimo affidamento quando la modifica si inserisce in un'evoluzione normativa non improvvisa, imprevedibile o irragionevole, diretta a valorizzare i beni pubblici e ad avvicinare i canoni ai valori di mercato.
• Ai fini dell'applicazione dei canoni commisurati ai valori di mercato, una superficie funzionalmente compresa in un manufatto destinato ad attività commerciale non può essere artificialmente separata dal locale commerciale come area di mero passaggio o supporto, quando concorra all'esercizio dell'attività economica.

Come è indicizzato