Sentenza n. 6004/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società aveva chiesto, ai sensi dell'art. 27-bis d.lgs. 152/2006, l'autorizzazione alla realizzazione di un impianto agrivoltaico di 13,56 MWp. La Provincia di Mantova aveva archiviato l'istanza perché la società non era partecipata da imprenditori agricoli, in violazione del requisito soggettivo previsto dall'Allegato A, paragrafo 6, requisito D, della DGR Lombardia n. XII/2783/2024, che riservava la richiesta del titolo abilitativo alle imprese agricole singole o associate e alle società a partecipazione congiunta tra imprenditori agricoli e produttori di energia elettrica. Il TAR aveva annullato la DGR e il provvedimento applicativo ritenendo tali limitazioni contrarie ai principi fondamentali statali in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia e al principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. La Regione ha appellato sostenendo che i requisiti soggettivi fossero necessari per preservare la continuità dell'attività agricola, tutelare il suolo e il paesaggio agrario e definire correttamente l'agrivoltaico, nonché coerenti con le Linee guida MASE del 27 giugno 2022 e con il decreto MASE n. 436/2023. Le parti appellate hanno eccepito l'improcedibilità per il sopravvenuto mutamento del quadro normativo, con l'abrogazione dell'art. 20, comma 4, d.lgs. 199/2021, l'introduzione dell'art. 11-bis d.lgs. 190/2024 e l'adozione della l.r. Lombardia n. 10/2026.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha escluso l'improcedibilità dell'appello e la sopravvenuta carenza di interesse, poiché la legittimità dell'archiviazione deve essere valutata secondo la disciplina vigente al momento dell'adozione, la DGR impugnata è stata fatta salva dalla l.r. Lombardia n. 10/2026 fino all'adozione di una nuova delibera regionale e il procedimento autorizzativo, riattivato in esecuzione della sentenza di primo grado, resta condizionato all'esito dell'appello. Nel merito, ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. La Sezione ha ritenuto che la Regione non possa introdurre, in via generale e astratta, requisiti soggettivi non previsti dalla legislazione statale per l'accesso all'autorizzazione di impianti agrivoltaici. La materia rientra nella potestà legislativa concorrente e il principio fondamentale statale di massima diffusione degli impianti da fonti rinnovabili impedisce alle Regioni di frapporre ostacoli ulteriori rispetto a quelli stabiliti dal legislatore nazionale. Le Regioni possono individuare, caso per caso, aree o siti non idonei per la tutela di interessi costituzionalmente rilevanti, all'esito di una valutazione amministrativa complessiva, ma non possono prevedere limitazioni generali ed espulsive riferite a classi di operatori. Né le Linee guida MASE né il decreto MASE n. 436/2023 legittimano la DGR: il decreto ministeriale disciplina soltanto l'accesso agli incentivi PNRR e ammette anche ATI comprendenti un imprenditore agricolo, senza imporre la costituzione di una società tra operatori energetici e agricoli. La qualificazione di un impianto come agrivoltaico non richiede inoltre che l'attività agricola e quella energetica siano esercitate dal medesimo soggetto, potendo l'attività agricola essere affidata a terzi mediante rapporti contrattuali. La Regione Lombardia è stata condannata alle spese del secondo grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori in favore della società appellata; le spese sono state compensate nei confronti della Provincia di Mantova.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Disciplina il procedimento autorizzatorio unico regionale nell'ambito del quale era stata presentata l'istanza per la realizzazione dell'impianto agrivoltaico.

• art. 20, comma 4, d.lgs. 199/2021

  Nel quadro normativo applicabile ratione temporis, prevedeva l'adozione della disciplina regionale per la localizzazione delle aree idonee agli impianti FER; la materia è stata successivamente modificata.

• art. 11-bis d.lgs. 190/2024

  Norma sopravvenuta che detta nuovi criteri per la collocazione degli impianti agrivoltaici e procedure per l'adozione delle leggi regionali sulle aree idonee; non elimina l'interesse alla decisione sulla legittimità degli atti adottati anteriormente.

• art. 117, comma 3, Cost.

  La produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell'energia rientrano nella potestà legislativa concorrente; le Regioni devono rispettare i principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale.

• d.lgs. 387/2003

  Concorre, insieme alla legislazione nazionale successiva, a delineare il quadro statale delle fonti rinnovabili, senza introdurre i requisiti soggettivi generali previsti dalla DGR regionale.

• d.lgs. 28/2011

  Fa parte del quadro normativo nazionale di riferimento per la promozione delle energie rinnovabili e non prevede le limitazioni soggettive regionali in contestazione.

• d.lgs. 199/2021

  Persegue, in conformità al diritto dell'Unione europea, il principio fondamentale di massima diffusione degli impianti da fonti rinnovabili, che limita la possibilità regionale di introdurre ostacoli ulteriori.

• art. 1 d.lgs. 79/1999

  Esprime il principio di libertà dell'attività di produzione, importazione, esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica, richiamato quale ulteriore parametro contrario a limitazioni soggettive regionali.

• l.r. Lombardia 10/2026, art. 11, comma 5

  Fa salva l'applicazione della DGR Lombardia n. XII/2783/2024 fino all'approvazione di una nuova delibera regionale sui requisiti per la realizzazione e conduzione di impianti agrivoltaici, conservando l'interesse alla decisione.

Massime di principio

• Nel settore degli impianti da fonti energetiche rinnovabili, le Regioni non possono introdurre, in via generale e astratta, requisiti soggettivi o altri ostacoli all'autorizzazione non previsti dalla legislazione statale, quando tali limitazioni incidano sul principio fondamentale di massima diffusione delle fonti rinnovabili.
• La potestà regionale di governo del territorio deve essere esercitata nel rispetto della disciplina statale sulle fonti rinnovabili e può giustificare soltanto regolazioni motivate da esigenze locali, senza determinare l'effetto di espellere immediatamente dal mercato intere classi di operatori.
• L'individuazione regionale di aree o siti non idonei alla realizzazione di impianti FER è ammissibile solo in via eccezionale, con riferimento alle specifiche fonti e taglie degli impianti e all'esito di una valutazione amministrativa sincronica degli interessi pubblici costituzionalmente rilevanti; non sono invece legittimi divieti o limiti generali valevoli sull'intero territorio regionale.
• La qualificazione di un impianto come agrivoltaico non richiede che l'attività agricola e quella di produzione energetica siano esercitate dal medesimo soggetto titolare dell'impianto: la continuità dell'attività agricola può essere assicurata anche da operatori terzi sulla base di rapporti contrattuali diversi dalla partecipazione societaria.
• I requisiti soggettivi previsti da una disciplina ministeriale per accedere a incentivi economici PNRR non possono essere trasformati da una Regione in requisiti generali per l'accesso al settore o all'autorizzazione degli impianti agrivoltaici, soprattutto quando la disciplina ministeriale ammette forme organizzative meno gravose.

Come è indicizzato