Sentenza n. 8703/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di concessioni Bingo definitivamente scadute e operante in regime di proroga tecnica, ha impugnato l’avviso del 4 maggio 2023 e la nota del 30 maggio 2023 con cui l’Amministrazione ha dato attuazione all’art. 1, comma 124, della legge n. 197/2022, richiedendo un corrispettivo una tantum di euro 181.125, maggiorato del 15% rispetto al precedente regime, da versare in quattro rate. Con il primo motivo ha dedotto la violazione della legge n. 197/2022, del diritto dell’Unione europea, delle direttive 2014/23/UE e 89/665/CE, dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, nonché degli artt. 1366, 1372, 1374 e 1375 c.c., lamentando l’aggravamento unilaterale dell’onere economico, l’assenza di collegamento con la situazione economico-finanziaria dei concessionari, la violazione dell’equilibrio economico-finanziario del rapporto e della concorrenza. Con il secondo motivo ha dedotto l’illegittimità costituzionale della disciplina legislativa, anche quale legge-provvedimento, per violazione della libertà di iniziativa economica, della concorrenza, della certezza del diritto e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, chiedendo la rimessione alla Corte di giustizia dell’Unione europea e/o alla Corte costituzionale. L’Amministrazione ha eccepito il difetto di giurisdizione, sostenendo la natura meramente patrimoniale della controversia.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo applicabile la giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. La controversia non riguarda la mera quantificazione di un canone nella fase esecutiva del rapporto, ma la legittimità della proroga legislativa e della pretesa autoritativa dell’Amministrazione di applicare il canone durante la proroga tecnica. Nel merito, il TAR ha accolto il ricorso in forma semplificata. Richiamando la sentenza della Corte di giustizia UE del 20 marzo 2025, cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, ha ritenuto che la proroga delle concessioni Bingo disposta dal legislatore soggiaccia alla direttiva 2014/23/UE e non rientri nelle ipotesi dell’art. 43 della direttiva che consentono modifiche della concessione senza una nuova gara. La proroga è quindi incompatibile con il diritto dell’Unione e la relativa disciplina nazionale deve essere disapplicata. In via derivata sono state annullate la nota del 30 maggio 2023 e l’avviso del 4 maggio 2023. Il giudice ha precisato che l’illegittimità della proroga non esclude il pagamento di un’indennità per l’utilità conseguita dall’esercente, ma che essa non può essere determinata in modo rigido e forfetario, indipendentemente dai fatturati dei concessionari. L’Amministrazione dovrà rideterminare, anche in via provvisoria, l’indennità per il biennio 2023-2024 mediante una valutazione discrezionale e istruttoria dell’utilità conseguita e dei sacrifici imposti, in modo da riequilibrare il rapporto. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 124, legge 29 dicembre 2022, n. 197

  i concessionari del gioco del Bingo ... sono tenuti a versare ... gli importi a titolo di canone concessorio ... mentre il corrispettivo una tantum, calcolato in proporzione alla durata della proroga, è maggiorato del 15 per cento

  La disciplina nazionale della proroga onerosa e del corrispettivo forfetario è stata disapplicata perché incompatibile con il diritto dell’Unione europea.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende la controversia quando il canone è contestato in connessione con la legittimità genetica della proroga e con l’esercizio di un potere autoritativo, non come mera pretesa patrimoniale nella fase esecutiva.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara

  La proroga legislativa delle concessioni Bingo non rientra nelle ipotesi che consentono una modifica postuma della concessione senza nuova procedura selettiva.

• art. 74 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, in presenza di una controversia analoga a precedenti già decisi.

• art. 4, n. 3, TUE

  Il principio di primazia del diritto dell’Unione impone anche al giudice nazionale di disapplicare la disciplina interna incompatibile.

Massime di principio

• La proroga legislativa di una concessione di pubblico servizio è soggetta alla direttiva 2014/23/UE quando incide sulle condizioni sostanziali del rapporto concessorio; essa è illegittima se non rientra nelle ipotesi tassative dell’art. 43 della direttiva che consentono modifiche senza una nuova procedura di gara.
• Il giudice nazionale deve disapplicare la disciplina legislativa interna incompatibile con il diritto dell’Unione europea e annullare, in via derivata, gli atti amministrativi che ne costituiscono pedissequa applicazione.
• L’esclusione dalla giurisdizione amministrativa delle controversie meramente patrimoniali relative a canoni e corrispettivi non opera quando la contestazione investe la legittimità della proroga concessoria e la pretesa autoritativa dell’amministrazione di applicare il canone in forza della disciplina legislativa.
• L’illegittimità della proroga non comporta automaticamente l’assenza di qualsiasi obbligo economico a carico del concessionario che abbia continuato a esercitare l’attività, poiché deve essere riconosciuta un’indennità correlata all’utilità concretamente conseguita.
• L’indennità dovuta per l’utilità derivante dall’esercizio di fatto della concessione durante una proroga incompatibile con il diritto dell’Unione non può essere fissata in modo rigido e uniforme, indipendentemente dai fatturati; deve essere determinata mediante un’istruttoria e una valutazione discrezionale che bilancino i vantaggi e i sacrifici del concessionario, in funzione del riequilibrio del rapporto.

Come è indicizzato