Sentenza n. 5693/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Lazio che aveva dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo e respinto i motivi aggiunti contro gli atti del GSE. In primo grado erano stati dedotti: l’insussistenza dei presupposti dell’autotutela; la conformità delle RVC alla disciplina vigente e alle schede tecniche applicabili; l’assenza dei presupposti per la decadenza dagli incentivi; la violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, legittimo affidamento, contraddittorio e non aggravamento; il difetto di motivazione e di istruttoria; l’erronea quantificazione del recupero; l’illegittimità derivata degli atti successivi e l’omesso preavviso di rigetto. In appello la società ha contestato, tra l’altro, la declaratoria di improcedibilità, la qualificazione dell’atto come esercizio del potere di verifica e controllo ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011 anziché come annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241/1990, il mancato rispetto del termine di diciotto mesi, l’assenza di motivazione sull’interesse pubblico concreto e sul bilanciamento dell’affidamento, l’imposizione ex post di documenti non previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione delle RVC, la natura massiva e sproporzionata dei controlli, l’erronea valutazione del requisito di efficienza energetica stagionale del 92%, l’erronea quantificazione dell’indebito e l’illegittimità derivata degli atti conseguenti.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata. Il Consiglio di Stato ha anzitutto escluso l’improcedibilità del ricorso introduttivo: l’istanza presentata ai sensi dell’art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020 avvia un procedimento autonomo e il relativo diniego non sostituisce né conferma in senso proprio l’originario provvedimento, sicché permane l’interesse all’annullamento di quest’ultimo. Nel merito, il Collegio ha qualificato l’atto dell’11 dicembre 2018 come annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241/1990, e non come esercizio del potere di verifica, controllo o decadenza ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011. La qualificazione è stata desunta dal nomen utilizzato dal GSE, dal richiamo espresso all’autotutela e all’art. 21-nonies, dalla struttura del procedimento di secondo grado e dal fatto che il Gestore aveva rimesso in discussione la legittimità originaria di RVC già positivamente valutate, senza contestare falsità, inadempimenti successivi o sopravvenuta perdita dei requisiti. Il termine di diciotto mesi era quindi decorso: anche assumendo come dies a quo l’ultima approvazione, il termine era scaduto il 30 settembre 2017, mentre l’annullamento era stato adottato l’11 dicembre 2018. La mancata produzione, in sede di controllo, dei documenti richiesti non è stata ritenuta equivalente a una falsa rappresentazione dei fatti, in assenza di motivazione sugli elementi da cui desumere una falsità originaria. È stata inoltre ravvisata l’insufficienza della motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale, non potendo il generico richiamo alla corretta erogazione di risorse pubbliche sostituire la necessaria ponderazione dell’affidamento maturato dall’operatore. Il Collegio ha poi ritenuto illegittima la richiesta di autodichiarazioni dei clienti, liberatorie e impegni di non cumulo non previsti dalle Linee guida EEN 9/11 applicabili ratione temporis e introdotti solo successivamente dai chiarimenti operativi del marzo 2017. Il potere di richiedere documentazione ulteriore non consente di ampliare retroattivamente gli obblighi documentali. È stato giudicato illegittimo anche il carattere massivo del controllo, esteso contemporaneamente a numerose RVC e a circa 170.000 interventi, con un termine non proporzionato, in contrasto con la natura campionaria dei controlli e con i principi di proporzionalità, buona fede e non aggravamento. Il provvedimento dell’11 dicembre 2018 è stato pertanto annullato integralmente; sono stati annullati per illegittimità derivata anche la richiesta di restituzione del 16 aprile 2019 e il diniego di riesame del 30 maggio 2022. Le ulteriori censure sono state assorbite. Il GSE è stato condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 5.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  termine massimo di diciotto mesi previsto per i provvedimenti attributivi di vantaggi economici

  Il potere esercitato dal GSE è stato qualificato come annullamento d’ufficio; il termine di diciotto mesi si applica anche ai provvedimenti favorevoli anteriori alla novella del 2015, con decorrenza dalla sua entrata in vigore. L’annullamento richiede inoltre la motivazione su un interesse pubblico concreto e attuale e sul bilanciamento con l’affidamento del destinatario.

• art. 42 d.lgs. n. 28/2011

  Disciplina il potere di verifica e controllo e le conseguenze della decadenza dagli incentivi. Non può essere utilizzato per riqualificare ex post un procedimento che l’amministrazione ha strutturato e denominato come annullamento d’ufficio.

• art. 56, comma 8, d.l. n. 76/2020, convertito in l. n. 120/2020

  L’istanza attiva un procedimento autonomo volto a verificare i presupposti della disciplina sopravvenuta; il relativo diniego non sostituisce né conferma in senso proprio il provvedimento originario e non fa venir meno l’interesse a impugnarlo.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede impediscono all’amministrazione di imporre retroattivamente obblighi documentali ulteriori rispetto a quelli previsti dalla disciplina vigente al momento della presentazione della domanda.

• art. 13 Linee guida EEN 9/11

  Individua la documentazione minima da allegare alle RVC; non prevedeva le autodichiarazioni dei clienti, le liberatorie e gli impegni di non cumulo richiesti successivamente dal GSE.

• art. 14, comma 3, Linee guida EEN 9/11

  Imponeva la conservazione della documentazione idonea a riscontrare quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione, il rispetto dei requisiti delle schede tecniche, il numero delle unità fisiche e le condizioni di applicabilità, senza consentire l’introduzione retroattiva di ulteriori adempimenti.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Le relative censure sono state assorbite a seguito dell’annullamento degli atti per le violazioni già accertate.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione, dopo avere già valutato favorevolmente i presupposti di un beneficio, rivaluta gli stessi fatti e la medesima documentazione per rimuovere retroattivamente il provvedimento favorevole, l’atto costituisce esercizio dell’autotutela decisoria e non della decadenza o del potere di verifica, salvo che siano contestate falsità originarie, inadempimenti successivi o la sopravvenuta perdita dei requisiti.
• La qualificazione del potere esercitato deve essere ricavata dal tenore letterale dell’atto, dalla struttura del procedimento, dal contenuto dispositivo e dalla causa concreta dell’azione amministrativa. Quando tali elementi convergono univocamente verso l’autotutela, il giudice non può riqualificare l’atto in senso diverso per salvarne la legittimità, perché ciò costituirebbe un’inammissibile integrazione postuma della base legale e dei contenuti del provvedimento.
• L’annullamento d’ufficio di un provvedimento attributivo di un vantaggio economico è soggetto al termine massimo di diciotto mesi, anche quando il provvedimento favorevole sia anteriore alla modifica normativa che ha introdotto tale limite, con decorrenza dalla data di entrata in vigore della nuova disciplina. La mancata produzione di documenti richiesti successivamente non equivale, di per sé, a falsa rappresentazione dei fatti idonea a derogare al termine.
• Il generico interesse pubblico alla corretta erogazione o al ripristino della legalità non soddisfa l’obbligo di motivare l’annullamento d’ufficio: l’amministrazione deve indicare un interesse pubblico concreto e attuale e ponderarlo con l’affidamento maturato dal destinatario in ragione della stabilità e della durata degli effetti del provvedimento favorevole.
• Nell’attività di verifica degli incentivi l’amministrazione può richiedere documentazione ulteriore, ma non può trasformare la clausola relativa alla documentazione idonea in una fonte di obblighi documentali nuovi e retroattivi. Gli adempimenti devono essere valutati in rapporto alla disciplina vigente ratione temporis e agli obblighi che l’operatore era allora tenuto a dichiarare, trasmettere o conservare.
• I controlli sugli incentivi devono mantenere carattere campionario e non possono trasformarsi in controlli generalizzati sull’intera attività dell’operatore. L’avvio simultaneo di procedimenti riguardanti una quantità estremamente ampia di richieste e interventi, accompagnato da termini non proporzionati alla documentazione richiesta, viola i principi di proporzionalità, buona fede e non aggravamento del procedimento.

Come è indicizzato