Corte di giustizia, Sentenza C-254/19

Proroga di un permesso per terminale di rigassificazione e direttiva habitat

La pronuncia interviene in un rinvio pregiudiziale della High Court irlandese relativo a una decisione dell'An Board Pleanála che aveva prorogato di cinque anni il termine per costruire un terminale di rigassificazione di gas naturale liquefatto. La controversia nasceva dal fatto che l'autorizzazione iniziale era stata rilasciata su base normativa nazionale ritenuta non conforme alla direttiva habitat e che, alla scadenza del termine originario, nessun lavoro era stato avviato.

Fatti e procedimento principale

Il 31 marzo 2008 l'Agenzia aveva autorizzato il progetto, imponendo un termine massimo di dieci anni per l'esecuzione dei lavori. Il sito era in prossimità di due siti Natura 2000: una zona speciale di conservazione e una zona di protezione speciale nel bacino dello Shannon. Nel settembre 2017 il committente ha chiesto una proroga, ottenendo nel luglio 2018 un'estensione di cinque anni.

La High Court ha osservato che l'autorizzazione iniziale non richiamava la direttiva habitat e non conteneva rilievi o conclusioni completi, precisi e definitivi atti a dissipare ogni ragionevole dubbio scientifico sugli effetti del progetto. Ha quindi sottoposto alla Corte sei questioni pregiudiziali, tra cui la qualificazione della proroga come "accordo" ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto l'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43/CEE, che impone una opportuna valutazione di qualsiasi piano o progetto suscettibile di incidenze significative su un sito Natura 2000 e consente l'assenso solo dopo che le autorità abbiano acquisito la certezza che non vi sarà pregiudizio per l'integrità del sito.

Per chiarire la nozione di "progetto" e di "autorizzazione", la Corte fa riferimento anche alla direttiva 2011/92/UE sulla VIA, in particolare all'articolo 1, paragrafo 2, lettere a) e c), che definiscono rispettivamente il progetto come realizzazione di lavori di costruzione e l'autorizzazione come la decisione che conferisce il diritto di realizzare il progetto.

Sono inoltre ricordate alcune disposizioni del Planning and Development Act 2000 irlandese, in particolare gli articoli 40, 42, 50 e 146 B.

Ragionamento della Corte: qualificazione della proroga come "accordo" su un progetto

La Corte osserva che l'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat si applica a qualsiasi piano o progetto idoneo ad avere incidenze significative, anche se collocato all'esterno del sito protetto. La nozione di "progetto" può essere interpretata alla luce della direttiva VIA, che ha una definizione più restrittiva: se un'attività rientra nella VIA, a fortiori può rientrare nella direttiva habitat.

Nel caso di specie, la proroga del termine per eseguire i lavori riguarda ancora un "progetto" perché attiene alla realizzazione di opere materiali. Poiché l'autorizzazione iniziale era divenuta inefficace per scadenza e i lavori non erano mai iniziati, la decisione di proroga non si limita a modificare il termine, ma sostituisce la precedente autorizzazione con una nuova. Per questo motivo costituisce un "accordo" ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 3.

La circostanza che l'autorizzazione iniziale sia stata rilasciata in base a una normativa nazionale che non traspose correttamente la direttiva habitat è stata ritenuta irrilevante ai fini di tale qualificazione.

Necessità e contenuto dell'opportuna valutazione dell'incidenza

La Corte ricorda che l'opportuna valutazione deve individuare, sulla base delle migliori conoscenze scientifiche, tutti gli aspetti del progetto che possano pregiudicare gli obiettivi di conservazione del sito. L'autorizzazione è possibile solo se non residua alcun ragionevole dubbio scientifico circa l'assenza di effetti pregiudizievoli sull'integrità del sito.

Una valutazione precedente può essere presa in considerazione, ma solo se:

• contiene conclusioni complete, precise e definitive;
• è idonea a dissipare ogni ragionevole dubbio scientifico;
• non sono mutati i dati ambientali e scientifici rilevanti;
• il progetto non è stato modificato;
• non vi sono altri piani o progetti da considerare.

Spetta dunque all'autorità nazionale verificare se la proroga debba essere preceduta da una nuova opportuna valutazione e, se del caso, se essa debba riguardare l'intero progetto o solo una sua parte. Nel caso concreto, poiché l'autorizzazione iniziale non era stata accompagnata da una valutazione sufficientemente completa e il progetto era vicino a siti protetti, la Corte afferma che non può escludersi un'incidenza significativa e che la nuova valutazione deve riguardare l'intero progetto, non un mero aggiornamento della precedente.

Questioni dichiarate irricevibili o assorbite

La quarta questione, relativa alla distinzione tra autorizzazione della fase operativa e autorizzazione della sola fase di costruzione, è stata dichiarata irricevibile perché irrilevante ai fini della controversia concreta.

La quinta questione, relativa all'obbligo del giudice nazionale di interpretare il diritto interno in conformità al diritto UE anche se il relativo argomento non è stato esplicitamente dedotto dalle parti, è stata dichiarata irricevibile per insufficiente precisione e mancanza di elementi di fatto e di diritto.

La sesta questione, relativa alla disapplicazione di una norma processuale nazionale che impedirebbe di contestare la validità della precedente autorizzazione, è stata ritenuta non necessaria alla luce della risposta già resa sulla prima e seconda questione.

Dispositivo

La Corte ha statuito che:

• la decisione di proroga di un permesso già scaduto per la costruzione del terminale costituisce un accordo su un progetto ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat;
• l'autorità competente deve valutare se tale proroga richieda una nuova opportuna valutazione dell'incidenza, considerando anche l'eventuale valutazione precedente, l'evoluzione dei dati rilevanti e l'eventuale modifica del progetto.

Principio affermato

La proroga di un'autorizzazione divenuta inefficace per un progetto edilizio vicino a un sito Natura 2000 è, in linea di principio, una nuova autorizzazione soggetta alla procedura di cui all'articolo 6, paragrafo 3, della direttiva habitat. La valutazione già svolta in occasione del primo rilascio può essere sufficiente solo se pienamente conforme alle esigenze della direttiva e se il contesto fattuale e scientifico non è mutato.