Tribunale, Sentenza T-745/17

Aiuti regionali agli investimenti e controllo della Commissione sul regolamento di esenzione per categoria

La sentenza del Tribunale riguarda un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto da una concorrente/denunciante contro la decisione con cui la Commissione aveva archiviato una denuncia concernente un aiuto agli investimenti concesso in Slovacchia al produttore di sabbia silicea NAJPI a. s. Il caso ruota attorno all’applicazione del regolamento (UE) n. 651/2014, in particolare dell’articolo 14 sugli aiuti regionali agli investimenti e della disciplina sulla qualifica di PMI contenuta nell’allegato I.

Fatti e procedimento amministrativo

Kerkosand gestisce un sito di estrazione e un impianto di trattamento di sabbia silicea in Slovacchia. Ha denunciato alla Commissione un aiuto di circa 5 milioni di euro concesso a NAJPI per un progetto di investimento nella Slovacchia occidentale. La Commissione ha svolto scambi istruttori con le autorità slovacche e con la denunciante, giungendo infine alla decisione C(2017) 5050 final del 20 luglio 2017, con cui ha ritenuto che l’aiuto fosse esentato in base al regolamento n. 651/2014, considerato compatibile con il mercato interno e, di conseguenza, non soggetto a notifica. Nella sostanza, la Commissione ha respinto la denuncia come infondata.

Ricevibilità e legittimazione della denunciante

Il Tribunale ha ritenuto ricevibile il ricorso nella sua interezza. Pur essendo formalmente indirizzata alla Repubblica slovacca, la decisione impugnata conteneva un passaggio conclusivo in cui la denuncia della denunciante anonima veniva espressamente respinta; ciò ha consentito di considerare Kerkosand sufficientemente identificata, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Inoltre, essendo la ricorrente un concorrente della beneficiaria e una parte interessata ex articolo 108, paragrafo 2, TFUE, essa poteva far valere motivi volti a dimostrare che la Commissione avrebbe dovuto nutrire dubbi sulla compatibilità dell’aiuto e aprire la fase formale.

Primo motivo: natura della decisione e obbligo di adottare una decisione ex articolo 4 del regolamento 2015/1589

La ricorrente sosteneva che la Commissione avesse violato l’articolo 15, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, perché non aveva adottato una delle decisioni tipiche della fase preliminare previste dall’articolo 4 di tale regolamento. Il Tribunale ricorda che, quando riceve osservazioni o una denuncia, la Commissione deve concludere l’esame preliminare con una decisione di non sollevare obiezioni, di incompatibilità o di avvio del procedimento formale.

Il Tribunale respinge l’argomento della Commissione secondo cui la decisione sarebbe stata una decisione sui generis fuori dal procedimento di esame preliminare. In sostanza, per contenuto e funzione, l’atto non poteva che essere qualificato come decisione di non sollevare obiezioni ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, del regolamento 2015/1589, anche perché era stato notificato allo Stato membro e pubblicato nella Gazzetta ufficiale tra i casi in cui la Commissione non solleva obiezioni. Il primo motivo è quindi respinto, ma il Tribunale sottolinea che ciò non riduce la portata del controllo di merito sulla decisione.

La portata del controllo della Commissione sugli aiuti esentati

Un passaggio centrale della sentenza è il chiarimento della funzione della Commissione rispetto ai regolamenti di esenzione per categoria. Il Tribunale afferma che, se uno Stato membro concede un aiuto sulla base del regolamento n. 651/2014, la Commissione conserva pienamente il suo potere di vigilanza ai sensi degli articoli 107 e 108 TFUE e dell’articolo 12, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589. Pertanto, anche una denuncia di un interessato può riguardare l’inapplicabilità o l’erronea applicazione delle condizioni di esenzione.

La Commissione non può affidarsi automaticamente alle autorità nazionali né invertire l’onere della prova a carico del denunciante: deve verificare se la misura soddisfi davvero tutte le condizioni richieste per beneficiare dell’esenzione. Se tali condizioni non sono soddisfatte, la misura resta soggetta all’obbligo di notifica ex articolo 108, paragrafo 3, TFUE.

Prima parte del secondo motivo: articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE e orientamenti regionali

La ricorrente sosteneva che la Commissione avrebbe dovuto valutare la compatibilità dell’aiuto anche alla luce dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE e degli orientamenti sugli aiuti di Stato a finalità regionale 2014-2020, in particolare con riguardo al criterio della prevenzione degli eccessi di capacità.

Il Tribunale respinge la censura. L’articolo 14 del regolamento n. 651/2014, applicabile agli aiuti regionali agli investimenti, definisce in modo esaustivo le condizioni di esenzione e non prevede il criterio dell’eccesso di capacità sul mercato rilevante. Gli orientamenti regionali costituiscono norme di comportamento che la Commissione si è imposta nell’esercizio del suo potere discrezionale, ma non possono relativizzare la portata di un regolamento direttamente applicabile. Per contestare la validità dell’articolo 14 sotto il profilo del diritto primario sarebbe stato necessario sollevare un’eccezione di illegittimità ai sensi dell’articolo 277 TFUE, cosa che la ricorrente non ha fatto.

Seconda parte del secondo motivo: qualificazione della beneficiaria come PMI

La questione più delicata riguarda lo status di NAJPI come PMI. La ricorrente sosteneva che si trattasse in realtà di una grande impresa e che la Commissione avesse trascurato i legami societari e personali rilevanti, con conseguente errata applicazione dell’articolo 6, paragrafo 3, lettera a), del regolamento n. 651/2014.

Il Tribunale osserva che la data rilevante per verificare la qualifica di PMI è il 7 novembre 2013, cioè la data in cui l’aiuto si considera concesso. Tuttavia, per applicare correttamente l’allegato I del regolamento n. 651/2014, la Commissione doveva chiarire quali esercizi contabili e quali società collegabili dovessero essere presi in considerazione, soprattutto in presenza di una cessione del controllo nel corso dell’esercizio. In particolare, non bastava considerare solo i dati della società subentrata; occorreva valutare anche quelli del precedente controllante, se l’impresa aveva svolto parte sostanziale della sua attività sotto quel controllo.

Il Tribunale rileva che la decisione impugnata non chiarisce adeguatamente questi aspetti e che la Commissione si è accontentata di informazioni frammentarie fornite dalle autorità slovacche. In più, elementi concreti prodotti dalla ricorrente, come i legami familiari e societari tra i dirigenti e gli azionisti, avrebbero dovuto suscitare dubbi ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589. La Commissione avrebbe dovuto approfondire la situazione della società P., predecessore della società N., e i legami della società L. con il beneficiario, anziché fermarsi a valutazioni generiche.

Dati contabili, periodo di riferimento e regola dei due esercizi

Nel valutare la qualifica di PMI, il Tribunale richiama l’articolo 4 dell’allegato I del regolamento n. 651/2014, che impone di utilizzare i dati dell’ultimo esercizio contabile chiuso e prevede che la perdita o l’acquisizione dello status di PMI si produca solo se lo scostamento delle soglie dura per due esercizi consecutivi. Il Tribunale critica la decisione perché non indica con precisione quale esercizio sia stato preso in considerazione e quali soggetti siano stati inclusi nel calcolo aggregato.

La Commissione aveva invocato una guida amministrativa sulla definizione di PMI per sostenere una lettura diversa dell’articolo 4, ma il Tribunale afferma che tale guida non ha valore giuridico vincolante e non può derogare al testo del regolamento. Ne consegue che la Commissione era tenuta ad applicare davvero l’articolo 4, paragrafo 2, dell’allegato I, e a verificare in concreto se le soglie fossero state superate per due esercizi consecutivi.

Dubbi ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589 e obbligo di avviare il procedimento formale

Poiché la Commissione non ha svolto un’indagine sufficiente sulla struttura societaria e sui dati contabili rilevanti, il Tribunale conclude che essa avrebbe dovuto nutrire dubbi sulla compatibilità dell’aiuto e sulla qualifica di PMI. In base alla corrispondenza tra il concetto di "dubbi" e quello di "serie difficoltà", la Commissione avrebbe dovuto aprire il procedimento d’indagine formale ex articolo 4, paragrafo 4, del regolamento 2015/1589.

Motivi residui e irrilevanza della censura sul regime di aiuti

La ricorrente aveva anche sostenuto che la Commissione avrebbe dovuto verificare se l’aiuto rispettasse tutti i criteri del regime di aiuti nazionale, in particolare il carattere innovativo del progetto. Il Tribunale respinge anche questa censura, chiarendo che nessuna disposizione del regolamento n. 651/2014 impone alla Commissione di controllare la conformità dell’aiuto individuale ai criteri aggiuntivi del regime nazionale, essendo tale verifica affidata in primo luogo alle autorità e ai giudici nazionali.

Dispositivo

Il Tribunale accoglie il ricorso nel suo complesso e annulla la decisione C(2017) 5050 final della Commissione del 20 luglio 2017. La Commissione è condannata alle spese.