Tribunale, Sentenza T-150/18

Vigilanza prudenziale sugli impegni di pagamento irrevocabili

La sentenza riguarda due ricorsi di BNP Paribas contro decisioni della BCE adottate nell’ambito dello SREP, con le quali era stata imposta la detrazione dell’importo cumulativo degli impegni di pagamento irrevocabili (IPC) dal capitale primario di classe 1. Il Tribunale esamina se tale misura rientrasse nei poteri della BCE ai sensi del regolamento (UE) n. 1024/2013 e se fosse stata adottata nel rispetto dell’obbligo di valutazione individuale dell’ente vigilato.

Contesto normativo: unione bancaria, CET1 e IPC

Il Tribunale ricorda il quadro dell’unione bancaria, fondato su meccanismo di vigilanza unico, meccanismo di risoluzione unico e sistema europeo di garanzia dei depositi. In particolare:

• il regolamento (UE) n. 1024/2013 attribuisce alla BCE compiti specifici di vigilanza prudenziale sugli enti creditizi significativi;
• il regolamento (UE) n. 575/2013 disciplina i requisiti prudenziali e i fondi propri, compreso il capitale primario di classe 1 (CET1);
• la direttiva 2013/36/UE disciplina, tra l’altro, lo SREP;
• il regolamento (UE) n. 806/2014, la direttiva 2014/59/UE e la direttiva 2014/49/UE regolano rispettivamente il fondo di risoluzione unico, il quadro di risanamento e risoluzione e i sistemi di garanzia dei depositi.

Gli IPC sono ammessi come modalità di contribuzione ai fondi di risoluzione e ai sistemi di garanzia, purché assistiti da garanzie liquide e a basso rischio. Gli orientamenti ABE sugli impegni di pagamento (EBA/GL/2015/09) evidenziano che, quando tali impegni restano fuori bilancio, le autorità competenti devono valutare i rischi prudenziali, anche per evitare effetti prociclici.

Fatti e decisioni impugnate

BNP Paribas, ente significativo soggetto alla vigilanza diretta della BCE dal 4 novembre 2014, aveva ricevuto nel 2017 un progetto di decisione SREP che prevedeva la detrazione degli IPC dal CET1. Dopo osservazioni della banca e riesame amministrativo, la BCE ha adottato la decisione del 19 dicembre 2017, poi sostituita dalla decisione del 26 aprile 2018 e, infine, dalla decisione del 14 febbraio 2019, tutte sostanzialmente identiche nella parte relativa agli IPC.

La BCE ha ritenuto che la contabilizzazione fuori bilancio degli IPC e l’indisponibilità della garanzia in contanti comportassero una sopravvalutazione del CET1 e non riflettessero correttamente la reale capacità della banca di assorbire perdite. Per questo ha imposto una formula di aggiustamento del capitale primario di classe 1 che sottraeva il minore tra il valore delle attività vincolate/garanzie in contanti e l’importo nominale degli IPC garantiti.

Motivi di ricorso

BNP Paribas ha dedotto quattro motivi, ma il Tribunale ha accolto il primo motivo, limitandosi ad esaminare:

• la pretesa assenza di base giuridica, perché la BCE avrebbe introdotto un requisito prudenziale generale riservato al legislatore;
• l’assenza di esame individuale, in violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera f), e dell’articolo 16 del regolamento n. 1024/2013.

Ragionamento del Tribunale: distinzione tra primo e secondo pilastro

Il Tribunale distingue nettamente:

• i requisiti prudenziali generali fissati dal legislatore dell’Unione nel cosiddetto primo pilastro, soprattutto dal regolamento n. 575/2013;
• le misure aggiuntive e caso per caso adottabili dalla BCE nel secondo pilastro, all’esito dello SREP.

Su questo punto, il Tribunale respinge la tesi dell’assenza di base giuridica: la BCE non ha esercitato un potere regolamentare generale, ma ha agito nell’ambito dei propri poteri di vigilanza prudenziale. In particolare, ha richiamato l’articolo 16, paragrafo 1, lettera c), che consente di intervenire quando dispositivi, strategie, processi, meccanismi, fondi propri o liquidità non garantiscono una gestione sana e la copertura dei rischi, e l’articolo 16, paragrafo 2, lettera d), che consente di imporre un trattamento specifico ai fini dei requisiti di fondi propri.

Ragionamento del Tribunale: necessità di un esame individuale

Il punto decisivo è però un altro: la BCE non ha svolto un vero esame individuale della situazione di BNP Paribas. Il Tribunale osserva che:

• il rischio individuato dalla BCE derivava in sostanza dal trattamento fuori bilancio degli IPC e dall’indisponibilità della garanzia ad essi associata;
• la BCE ha ragionato in termini generali, ritenendo problematico ogni ricorso agli IPC contabilizzati fuori bilancio;
• la decisione non mostra una valutazione concreta del profilo di rischio della banca, del suo livello di liquidità, dei dispositivi interni adottati o di eventuali fattori attenuanti.

Il Tribunale sottolinea che lo SREP richiede una valutazione caso per caso della singola banca. Né il fatto che la misura sia formalmente individuale, né uno studio di impatto, sostituiscono l’analisi prudenziale concreta richiesta dalle norme applicabili.

Rapporti con gli orientamenti ABE

Il Tribunale rileva che gli orientamenti ABE sugli impegni di pagamento confermano la possibilità di considerare i rischi connessi agli IPC fuori bilancio. Tuttavia, tali orientamenti non eliminano l’esigenza di un esame individuale nell’ambito dello SREP. In altri termini, l’esistenza di un rischio astratto o potenziale non basta: la BCE deve dimostrare che, nel caso concreto, la misura è necessaria rispetto alla situazione del singolo ente vigilato.

Dispositivo e portata pratica

Il Tribunale annulla:

• i punti da 9.1 a 9.3 della decisione BCE del 19 dicembre 2017;
• i punti da 9.1 a 9.3 della decisione BCE del 26 aprile 2018;
• i punti da 8.1 a 8.4 della decisione BCE del 14 febbraio 2019.

La BCE è condannata alle spese.

Principio affermato

La BCE può imporre, nell’ambito della vigilanza prudenziale del secondo pilastro, misure specifiche relative al trattamento degli IPC solo se effettua una valutazione individuale e concreta della situazione dell’ente creditizio; una misura fondata su considerazioni generali sul rischio degli IPC fuori bilancio, senza verifica del profilo di rischio e della liquidità del singolo ente, viola gli articoli 4 e 16 del regolamento n. 1024/2013.