Sentenza n. 2330/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

L’ente ricorrente ha impugnato il decreto regionale di revoca dell’accreditamento, la D.G.R. Lombardia n. 6696/2022, gli atti con cui le dotazioni finanziarie sono state riassegnate a un altro operatore, il bando per il subentro e il successivo atto di conferma della revoca. La revoca era motivata da una pluralità di irregolarità nella gestione, tra cui l’utilizzo di contributi pubblici per finalità private, il pagamento di compensi agli amministratori, la richiesta di contributi aggiuntivi agli studenti, l’attribuzione della qualità di socio previo pagamento di un contributo, acquisti a prezzi superiori a quelli di mercato, rendicontazione di ore superiori a quelle effettivamente svolte e impiego di formatori privi dei requisiti. La ricorrente ha dedotto: l’assenza di una base legislativa del potere di revoca disciplinato dalla D.G.R. n. 6696/2022; l’inapplicabilità retroattiva della delibera, poiché i fatti contestati erano anteriori alla sua entrata in vigore; l’irrilevanza delle condanne penali degli amministratori, essendo stata esclusa la responsabilità dell’ente e intervenute le dimissioni degli amministratori; la violazione degli artt. 5 e 9 del d.lgs. n. 231/2001; l’omessa applicazione di una misura meno invasiva; l’infondatezza o la scarsa rilevanza delle ulteriori contestazioni; l’erroneità delle valutazioni fiscali e contabili dell’amministrazione; e l’invalidità derivata degli atti di riassegnazione e del bando. Con i secondi motivi aggiunti ha inoltre dedotto l’invalidità derivata dell’atto confermativo e la contraddittorietà dell’azione amministrativa, in ragione della diversa delimitazione dei fatti contestati e della discordanza sull’ammontare delle somme illecitamente utilizzate.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo infondate tutte le censure. Ha affermato che l’attività di istruzione e formazione professionale è disciplinata dalla l.r. Lombardia n. 19/2007, la quale demanda alla Giunta regionale la definizione puntuale dei requisiti per l’accreditamento. La D.G.R. n. 6696/2022 prevedeva il possesso di requisiti di onorabilità e consentiva la revoca in caso di gravi irregolarità; disposizioni analoghe erano già contenute nella previgente D.G.R. n. 2412/2011. Il potere di riesame dell’accreditamento è stato ritenuto immanente nell’ordinamento e comunque riconducibile agli artt. 21-quinquies e 21-nonies della l. n. 241/1990: l’amministrazione può quindi intervenire quando i requisiti necessari siano venuti meno o si accerti che non erano mai stati posseduti. La revoca è stata considerata misura di tutela dell’interesse pubblico e non sanzione punitiva; pertanto, non rileva la disciplina della responsabilità amministrativa degli enti ex d.lgs. n. 231/2001, né il fatto che la responsabilità penale dell’ente sia stata esclusa o che gli amministratori si siano dimessi. Le condanne penali degli amministratori per l’utilizzo illecito di contributi pubblici dimostrano comunque l’insufficiente affidabilità complessiva dell’ente e costituiscono autonoma ragione sufficiente per la revoca. Le ulteriori contestazioni hanno funzione corroborativa e la loro eventuale infondatezza non incide sulla legittimità dell’atto, fondato principalmente sulle condanne penali. L’erroneo richiamo alla D.G.R. n. 6696/2022 non determina illegittimità, poiché la previgente D.G.R. n. 2412/2011 conteneva disposizioni analoghe e l’indicazione inesatta della normativa non è invalidante quando restano individuabili i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione. È stato escluso il vizio di invalidità derivata degli atti di riassegnazione delle risorse e del bando, poiché la revoca è legittima. Anche l’atto di conferma è stato ritenuto coerente e in continuità con la revoca: le eventuali discordanze sull’entità delle somme illecitamente utilizzate non incidono sull’accertata condotta degli amministratori e sull’inaffidabilità dell’ente. La ricorrente è stata condannata al pagamento di euro 1.500 in favore della Regione Lombardia e di euro 1.500 in favore dell’altro operatore, oltre accessori di legge se dovuti.

Norme richiamate

• art. 24 l.r. Lombardia n. 19/2007

  I servizi di istruzione e formazione professionale costituiscono attività di interesse generale.

  La disposizione individua la natura di interesse generale dei servizi e consente il loro svolgimento da parte di operatori accreditati iscritti alla sezione A dell’albo regionale.

• art. 25 l.r. Lombardia n. 19/2007

  Prevede l’albo regionale dei soggetti accreditati per l’erogazione dei servizi di istruzione e formazione professionale.

• art. 26 l.r. Lombardia n. 19/2007

  Stabilisce in via generale i requisiti per l’iscrizione all’albo e demanda alla Giunta regionale la loro più puntuale definizione.

• artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990

  Sono richiamati quali espressione generale del potere amministrativo di riesame e fondamento del potere di intervenire sull’accreditamento quando vengano meno o risultino mancanti i requisiti richiesti dall’interesse pubblico.

• D.G.R. Lombardia n. XI/6696/2022, Allegato 1, lettera A, punto 4

  È richiesta [...] l’assenza di condanna penale, ancorché non definitiva, salvo che sia intervenuta la riabilitazione, per delitti contro la pubblica amministrazione; le sentenze con applicazione della pena su richiesta delle parti di cui all’art. 444 c.p.p. sono equiparate ai provvedimenti di condanna definitivi.

  La condanna per delitti contro la pubblica amministrazione incide sul requisito di onorabilità richiesto ai soggetti rilevanti dell’operatore accreditato.

• D.G.R. Lombardia n. XI/6696/2022, Allegato 2, punto 5.2

  Nel caso vengano meno i requisiti di onorabilità [...] la Direzione competente [...] adotta il provvedimento di revoca dell’accreditamento.

  Il venir meno dei requisiti di onorabilità costituisce presupposto per la revoca dell’accreditamento.

• D.G.R. Lombardia n. XI/6696/2022, Allegato 2, punto 5.3

  Qualora siano riscontrate gravi irregolarità, la Direzione competente [...] revoca l’accreditamento dell’Operatore.

  Il riscontro di gravi irregolarità nella gestione legittima la revoca dell’accreditamento.

• D.G.R. Lombardia n. IX/2412/2011

  La disciplina previgente conteneva disposizioni analoghe in materia di revoca dell’accreditamento per condanne per reati contro la pubblica amministrazione e gravi irregolarità.

• artt. 5 e 9 d.lgs. n. 231/2001

  Le relative censure sono state ritenute non pertinenti, poiché la revoca è stata qualificata come misura di tutela dell’interesse pubblico e non come sanzione fondata sulla responsabilità amministrativa dell’ente.

• art. 55, comma 10, c.p.a.

  Ha costituito la base processuale per la fissazione dell’udienza di merito nel corso del giudizio cautelare.

Massime di principio

• L’accreditamento amministrativo, quando subordinato al possesso e al mantenimento di requisiti di affidabilità, onorabilità e regolarità gestionale, può essere oggetto di riesame e revoca qualora tali requisiti vengano meno o risulti successivamente che non erano mai stati posseduti, anche quando la disciplina settoriale non descriva espressamente il potere di revoca, purché il potere sia riconducibile alla disciplina generale dell’autotutela e alla necessità di tutelare l’interesse pubblico.
• La condanna degli amministratori di un ente accreditato per delitti contro la pubblica amministrazione o per l’utilizzo illecito di contributi pubblici può dimostrare l’inaffidabilità complessiva dell’ente e giustificare la revoca dell’accreditamento, anche se la responsabilità amministrativa dell’ente ai sensi del d.lgs. n. 231/2001 non sia stata accertata e gli amministratori si siano successivamente dimessi.
• Quando la revoca dell’accreditamento è adottata per la tutela dell’interesse pubblico e per il venir meno dei requisiti di affidabilità, essa non costituisce una sanzione punitiva riconducibile alla responsabilità amministrativa dell’ente; di conseguenza, non è necessario dimostrare i presupposti della responsabilità dell’ente secondo il d.lgs. n. 231/2001.
• Se una delle ragioni poste a fondamento della revoca è autonomamente sufficiente a dimostrare l’inaffidabilità dell’operatore accreditato, le contestazioni relative ad altri elementi motivazionali non possono determinare l’illegittimità dell’atto, purché la ragione decisiva resti adeguatamente accertata e motivata.
• L’erronea o incompleta indicazione della disciplina normativa applicata non comporta di per sé l’illegittimità del provvedimento quando dal suo contenuto siano comunque individuabili i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione e la medesima misura risulti sostenibile sulla base della disciplina previgente applicabile.
• La legittimità dell’atto presupposto esclude l’invalidità derivata degli atti consequenziali che si fondino sulla revoca dell’accreditamento, inclusi la riassegnazione delle risorse e il bando per l’individuazione dell’operatore subentrante.

Come è indicizzato