Sentenza n. 13734/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato una SCIA agrituristica per attività di ristorazione, ospitalità e organizzazione di eventi. Roma Capitale, dopo il parere non favorevole della Commissione Agraria, aveva dichiarato inefficace la SCIA e vietato la prosecuzione dell'attività con una prima determinazione del gennaio 2023, motivata dalla carenza di documentazione relativa alla precedente attività agrituristica, all'attestazione IAP, all'autorizzazione allo scarico, alla liceità e potabilità dell'acqua del pozzo, alle modalità di adduzione idrica e alla connessione e prevalenza dell'attività agricola tradizionale rispetto a quella agrituristica. La successiva determinazione dell'8 maggio 2023 aveva confermato il divieto, prescrivendone l'esecuzione entro un giorno dalla notificazione e avvertendo che, in caso di inadempimento, sarebbe stata disposta la chiusura coattiva. Il ricorrente ha dedotto, con il primo motivo, la violazione degli artt. 7, 9 e 10 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento e mancata partecipazione; con il secondo motivo, l'eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione e la violazione degli artt. 3, 17-bis, 19 e 20 l. 241/1990 nonché degli artt. 2 e 14 l.r. Lazio n. 14/2006, sostenendo che la documentazione richiesta fosse in parte presente e in parte non producibile per cause non imputabili. Roma Capitale ha eccepito la parziale inammissibilità del ricorso perché la prima determinazione, autonomamente lesiva e presupposta, non era stata tempestivamente impugnata.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato in parte inammissibile e in parte respinto. Il secondo motivo è stato ritenuto inammissibile perché contestava il contenuto sostanziale del divieto di prosecuzione già disposto con la determinazione del gennaio 2023, atto presupposto dotato di autonoma lesività e divenuto inoppugnabile. La determinazione dell'8 maggio 2023 non è stata qualificata come atto di conferma in senso proprio né come riesercizio del potere, poiché l'Amministrazione non aveva svolto una nuova istruttoria, né operato una nuova ponderazione degli interessi, né fornito una nuova motivazione sul divieto; si era limitata a confermare in senso meramente dichiarativo il precedente divieto e a disciplinarne l'esecuzione. Il primo motivo, concernente un vizio proprio dell'atto successivo, è stato esaminato e respinto ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. La partecipazione eventualmente omessa avrebbe riguardato soltanto le modalità di esecuzione coattiva di un divieto già adottato, non la decisione sostanziale sul divieto stesso; pertanto, anche con la partecipazione dell'interessato, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. Il ricorrente è stato condannato alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 2.000 oltre accessori di legge, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio del procedimento è stata dedotta dal ricorrente come garanzia partecipativa, ma la sua omissione non ha determinato l'annullamento dell'atto successivo.

• artt. 9 e 10 l. 241/1990

  Le garanzie di partecipazione sono state richiamate dal ricorrente; il giudice ha ritenuto che l'eventuale partecipazione non avrebbe potuto incidere sul contenuto dell'atto impugnato.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione di avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La disposizione ha impedito l'annullamento della determinazione successiva: la partecipazione avrebbe riguardato esclusivamente l'esecuzione coattiva di un divieto già adottato e non avrebbe potuto modificare il contenuto dell'atto.

• art. 19 l. 241/1990

  È stato richiamato dal ricorrente in relazione alla sostenuta efficacia della SCIA; il motivo che ne contestava gli effetti è stato ritenuto precluso perché rivolto contro l'atto presupposto non tempestivamente impugnato.

• art. 20 l. 241/1990

  È stato richiamato dal ricorrente in relazione al silenzio-assenso; la relativa censura è stata ritenuta riferibile all'atto presupposto divenuto inoppugnabile.

• art. 17-bis l. 241/1990

  È stato richiamato dal ricorrente tra le disposizioni asseritamente violate, ma il giudice non ne ha accolto la censura, ritenendola diretta contro la determinazione presupposta.

• artt. 2 e 14 l.r. Lazio n. 14/2006

  Sono stati richiamati dal ricorrente in relazione alla documentazione e all'idoneità del PAMA; le relative contestazioni sono state ritenute precluse per mancata tempestiva impugnazione dell'atto presupposto.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo successivo si limita a dare esecuzione o a disciplinare le modalità esecutive di un precedente atto autonomamente lesivo, la mancata tempestiva impugnazione dell'atto presupposto preclude la contestazione, mediante impugnazione dell'atto successivo, dei vizi che attengono al contenuto e alla legittimità dell'atto presupposto; restano deducibili soltanto i vizi propri dell'atto successivo.
• Il nesso di presupposizione necessaria ricorre quando l'atto anteriore incide sulla formazione e sull'efficacia dell'atto successivo, costituendone il sostegno esclusivo e delimitandone gli effetti; in tale ipotesi l'atto presupposto, se autonomamente lesivo, deve essere impugnato nel termine decadenziale.
• L'atto meramente confermativo, non autonomamente impugnabile per rimettere in discussione il provvedimento precedente, ricorre quando l'amministrazione si limita a richiamare l'esistenza e il contenuto dell'atto già adottato senza nuova istruttoria, nuova valutazione degli interessi o nuova motivazione sostanziale. Si ha invece atto di conferma in senso proprio quando l'amministrazione riesamina la situazione e rinnovamente pondera gli elementi di fatto e di diritto.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non comporta l'annullamento dell'atto quando l'amministrazione dimostri che, per la natura vincolata dell'attività o comunque per l'immutabilità del contenuto decisionale, la partecipazione dell'interessato non avrebbe potuto condurre all'adozione di un provvedimento diverso.
• La partecipazione procedimentale riferita alle sole modalità di esecuzione coattiva di un divieto già definitivamente adottato non consente di rimettere in discussione, mediante l'impugnazione dell'atto esecutivo o confermativo, la legittimità del divieto sostanziale originario.

Come è indicizzato