Sentenza n. 5219/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune di Veronella ha impugnato la sentenza del TAR Veneto che aveva respinto il ricorso e i motivi aggiunti contro la PAS relativa a un impianto a biogas da realizzarsi nel territorio del Comune di Zimella, a circa 330 metri dal confine comunale. L'appello principale, articolato in undici motivi e in un motivo aggiunto, ha contestato: la mancata partecipazione del Comune di Veronella alla conferenza di servizi, sostenendo che esso fosse un Comune interessato dagli impatti dell'impianto; la conclusione anticipata della PAS prima della scadenza del termine per le determinazioni delle amministrazioni; l'omessa acquisizione del definitivo assenso idraulico; la mancata acquisizione delle autorizzazioni provinciali per emissioni e scarichi; la violazione delle distanze dai confini per una vasca destinata agli insilati; il superamento dei limiti relativi alle emissioni odorigene; la difformità tra il progetto autorizzato e quello valutato dal Consorzio di bonifica; la necessità di un nuovo esame da parte dei Vigili del fuoco dopo l'arretramento dell'impianto; l'omessa acquisizione del parere della Polizia locale e l'insufficiente valutazione dell'impatto viabilistico; la mancata acquisizione di certificazioni dell'Autorità di bacino sul rischio alluvioni. Con il motivo aggiunto ha dedotto il frazionamento artificioso del progetto, per avere la società successivamente avviato un autonomo procedimento per un elettrodotto interrato di connessione alla rete, in violazione dell'obbligo di valutazione unitaria dell'impianto e delle opere connesse. La società controinteressata ha proposto appello incidentale contestando la legittimazione e l'interesse del Comune, nonché l'ammissibilità dell'appello e del motivo aggiunto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale, confermando integralmente la sentenza del TAR, e ha dichiarato improcedibile l'appello incidentale, ritenendo superfluo esaminarne le eccezioni preliminari in applicazione del principio della ragione più liquida. Ha stabilito che l'art. 6, comma 9-ter, d.lgs. 28/2011 impone la presentazione della PAS a tutti i Comuni soltanto quando l'impianto o le opere connesse ricadano materialmente nei rispettivi territori. Il Comune confinante, pur potendo avere interesse a impugnare il titolo per effetti riflessi quali odori o traffico, non è per ciò solo destinatario del provvedimento, amministrazione titolare di competenze autorizzative o controinteressato in senso tecnico e non deve essere convocato nella conferenza di servizi. I termini della conferenza semplificata ex art. 14-bis l. 241/1990 hanno natura acceleratoria: la conferenza può essere chiusa prima della loro scadenza quando tutte le amministrazioni competenti si siano già espresse. Nel caso concreto, la nota del Consorzio di bonifica del 15 gennaio 2025 conteneva richieste istruttorie tardive e prescrizioni progettuali non sostanziali, accettate dalla società e recepite nella determinazione conclusiva; il successivo nulla-osta idraulico costituiva verifica dell'adempimento delle prescrizioni e non assenso tardivo. Non è stato ravvisato sviamento di potere, anche perché l'accelerazione finalizzata agli incentivi PNRR non è stata dimostrata e, comunque, eventuali moventi non incidono sulla legittimità di un'azione amministrativa conforme alla legge. Le censure nuove in appello sulle caratteristiche qualitative del biogas e sulle ulteriori fonti emissive sono state ritenute inammissibili ex art. 104 c.p.a.; in ogni caso, non sono stati forniti elementi concreti per superare la deroga all'autorizzazione alle emissioni. Per gli scarichi, il bacino di laminazione con uscita di troppo pieno di sicurezza non integra uno scarico in assenza di un sistema stabile e continuo di collettamento. La distanza di 25 metri non si applica alla vasca per insilati, non riconducibile alle strutture tassativamente indicate dalla disciplina regionale; è quindi congruo il riferimento residuale alla distanza di 15 metri prevista dalle norme tecniche comunali per i manufatti funzionali agli allevamenti. Le emissioni odorigene non superano il limite applicabile alle aree industriali, pari a 4 ouE/m3, poiché l'area di Veronella interessata ricade in una zona industriale limitata e i picchi risultano inferiori o uguali a 1 ouE/m3. Le modifiche progettuali, consistenti nella deviazione già prevista del canale e nell'aumento della profondità della vasca di laminazione, sono state ritenute non sostanziali. L'arretramento dell'impianto non imponeva una nuova valutazione antincendio in assenza di prova di un aggravio delle condizioni di sicurezza. Il parere della Polizia locale sul traffico era facoltativo e, non essendo stato reso tempestivamente, non impediva la conclusione della PAS; il suo successivo parere non ha avuto funzione sanante, ma l'impatto viabilistico risultava già adeguatamente valutato nello studio tecnico. Le informazioni tratte dalle mappe dell'Autorità di bacino e dalla relazione di compatibilità idraulica erano sufficienti, non essendo state individuate vere e proprie certificazioni da acquisire. Infine, la connessione alla rete era stata originariamente assicurata mediante trasporto del biometano con carri bombolai; la successiva progettazione di una connessione elettrica diretta costituiva un'opzione sopravvenuta e non dimostrava alcun artificioso frazionamento del progetto. Il Comune di Veronella è stato condannato alle spese in favore del Comune di Zimella e della società, mentre le spese sono state compensate nei confronti delle altre amministrazioni costituite.

Norme richiamate

• art. 6 d.lgs. 28/2011

  «Nel caso di intervento che coinvolga più Comuni, l'istanza di procedura abilitativa semplificata è presentata a tutti i Comuni interessati dall'impianto e dalle relative opere connesse».

  La disposizione riguarda i Comuni nel cui territorio sono materialmente localizzati l'impianto o le opere connesse, non i Comuni confinanti che subiscono soltanto effetti riflessi.

• art. 14 l. 241/1990

  «l'amministrazione adotta la determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza [...] qualora ritenga [...] che le condizioni e prescrizioni eventualmente indicate dalle amministrazioni [...] possano essere accolte senza necessità di apportare modifiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza».

  Consente la conclusione positiva della conferenza quando le prescrizioni indicate dalle amministrazioni possano essere recepite senza modifiche sostanziali, anche mediante una determinazione conclusiva condizionata al loro adempimento.

• art. 14-bis, commi 2, 4 e 5, l. 241/1990

  I termini della conferenza semplificata sono acceleratori. La conferenza può essere conclusa anticipatamente se tutte le amministrazioni competenti si sono espresse; se invece un'amministrazione non si è pronunciata, occorre attendere la scadenza del termine, il cui inutile decorso può produrre silenzio-assenso.

• art. 14, comma 5, l. 241/1990

  Consente la determinazione conclusiva positiva quando le condizioni o prescrizioni formulate dalle amministrazioni possano essere accolte senza modifiche sostanziali alla decisione oggetto della conferenza.

• art. 104 c.p.a.

  Vieta in appello la proposizione di censure nuove che modifichino l'oggetto del giudizio definito in primo grado; sono state quindi escluse le allegazioni nuove sulle caratteristiche del biogas e sulle ulteriori fonti di emissione.

• art. 272, comma 1, d.lgs. 152/2006

  La deroga all'autorizzazione ordinaria alle emissioni opera quando ricorrono oggettivamente i presupposti normativi, anche se il privato non l'ha espressamente invocata.

• art. 74, comma 1, lett. ff), d.lgs. 152/2006

  «qualsiasi immissione effettuata esclusivamente tramite un sistema stabile di collettamento che collega senza soluzione di continuità il ciclo di produzione del refluo con il corpo ricettore».

  Un'uscita di troppo pieno di sicurezza priva di collegamento stabile e continuo non costituisce uno scarico soggetto ad autorizzazione.

• art. 4, commi 6 e 7, d.P.R. 151/2011

  Una nuova valutazione antincendio è necessaria per le modifiche che comportano un aggravio delle preesistenti condizioni di sicurezza; in mancanza di tale aggravio è sufficiente la dichiarazione di non aggravio.

• art. 16 l. 241/1990

  L'amministrazione procedente può procedere indipendentemente dal parere facoltativo richiesto, quando questo non sia reso tempestivamente.

• art. 272-bis d.lgs. 152/2006

  Il giudizio sull'impatto odorigeno deve essere effettuato sulla base delle soglie e della destinazione d'uso delle aree considerate.

• Decreto direttoriale MASE n. 309 del 28 giugno 2023

  Per le aree a prevalente destinazione industriale il valore di accettabilità considerato è pari a 4 ouE/m3; valori inferiori o uguali a 1 ouE/m3 non superano tale soglia.

• art. 21 NTO del PATI

  Richiede un raccordo urbanistico e ambientale per l'ampliamento del comparto produttivo intercomunale, ma non attribuisce al Comune limitrofo un potere partecipativo nella PAS relativa a un impianto localizzato esclusivamente nell'altro Comune.

Massime di principio

• L'art. 6, comma 9-ter, d.lgs. 28/2011, nella parte in cui impone di presentare la PAS a tutti i Comuni interessati dall'impianto e dalle opere connesse, si riferisce ai soli Comuni nel cui territorio tali opere sono materialmente localizzate; il Comune confinante, inciso soltanto da effetti riflessi dell'impianto, non deve essere coinvolto per ciò solo nella procedura.
• La legittimazione e l'interesse a impugnare un titolo autorizzativo per effetti pregiudizievoli riflessi non attribuiscono automaticamente al Comune ricorrente la qualità di controinteressato né un diritto alla partecipazione alla conferenza di servizi. Tale partecipazione spetta ai destinatari del provvedimento, alle amministrazioni legislativamente competenti a rilasciare atti di assenso e ai soggetti titolari di un interesse legittimo speculare e contrario a quello del richiedente.
• I termini della conferenza di servizi semplificata ex art. 14-bis l. 241/1990 sono acceleratori e non impongono, in ogni caso, di attendere la loro scadenza: la conferenza può essere conclusa anticipatamente quando tutte le amministrazioni competenti abbiano già espresso la propria posizione. La conclusione anticipata è illegittima soltanto se un'amministrazione chiamata a rendere un atto di assenso o dissenso non si sia ancora pronunciata e non sia quindi maturato il silenzio-assenso.
• Una richiesta istruttoria tardiva formulata oltre il termine previsto dall'art. 14-bis, comma 2, lettera b), l. 241/1990 non impedisce la conclusione della conferenza; qualora le ulteriori prescrizioni progettuali siano non sostanziali e accettate dal richiedente, esse possono essere recepite nella determinazione conclusiva positiva ai sensi dell'art. 14, comma 5, l. 241/1990, mentre il successivo atto amministrativo che verifica il loro adempimento non costituisce un assenso tardivo.
• In appello non sono proponibili allegazioni che, pur collegate al tema originario, introducano nuovi presupposti fattuali e giuridici tali da modificare l'oggetto della censura esaminata in primo grado; il divieto di nova ex art. 104 c.p.a. impedisce l'ampliamento del thema decidendum.
• Per contestare la mancata rinnovazione di una valutazione tecnica, quale quella antincendio, non è sufficiente allegare una potenziale incidenza della modifica progettuale: il ricorrente deve indicare e dimostrare concretamente l'aggravio delle condizioni di sicurezza che rende necessaria una nuova valutazione.

Come è indicizzato