Sentenza n. 1438/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

Due società operanti presso la medesima sede, ma con attività, personale e locali differenti, hanno impugnato i verbali di primo accesso ispettivo del 30 settembre 2025, i provvedimenti di sospensione dell'attività adottati nella stessa data e i successivi dinieghi di annullamento in autotutela. Durante l'ispezione non era stata rinvenuta presso la sede la copia del Documento di valutazione dei rischi (DVR). L'Ispettorato aveva qualificato la condotta come mancata elaborazione del DVR ai sensi dell'art. 29, comma 1, del d.lgs. 81/2008, applicando la sospensione prevista dall'art. 14 del medesimo decreto. Le società sostenevano, invece, di avere già effettuato la valutazione dei rischi e redatto i DVR nel febbraio 2025, prima dell'ispezione, e che al più potesse configurarsi la mancata custodia presso l'unità produttiva, fattispecie distinta prevista dall'art. 29, comma 4. I DVR, sottoscritti dal datore di lavoro, dal responsabile del servizio di prevenzione e protezione e dal medico competente, erano stati trasmessi via PEC prima della decorrenza differita della sospensione; mancava soltanto la sottoscrizione del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza, non ancora nominato. Sono stati dedotti il difetto di motivazione, la violazione degli artt. 14, 28 e 29 del d.lgs. 81/2008, l'erronea qualificazione della condotta come mancata elaborazione del DVR anziché omessa custodia, l'insussistenza di una violazione grave, l'erronea esclusione della data certa dei DVR, la sproporzione della misura e il difetto di istruttoria. Le società hanno inoltre richiamato la circolare INL n. 4 del 9 dicembre 2021, secondo cui la sospensione per mancanza del DVR presuppone la mancata redazione del documento e deve essere annullata quando venga esibito un DVR con data certa anteriore al provvedimento.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente affermato la propria giurisdizione, rilevando che il provvedimento di sospensione ex art. 14 del d.lgs. 81/2008 non è un'ordinanza-ingiunzione pecuniaria riconducibile alla giurisdizione ordinaria ex artt. 22 e 22-bis della l. 689/1981, ma un atto dal contenuto anche cautelare, adottato nell'esercizio di un potere amministrativo discrezionale e finalizzato alla tutela della salute e sicurezza dei lavoratori. Ha respinto il motivo relativo al difetto di motivazione, poiché dalle interlocuzioni e dagli atti risultava comprensibile la ragione del diniego: l'Ispettorato riteneva non provata, per la mancata firma del RLS, la data certa dei DVR anteriore all'ispezione. Ha invece accolto il motivo principale sotto il profilo del difetto di istruttoria. L'art. 28, comma 2, del d.lgs. 81/2008 individua nella sottoscrizione del datore di lavoro e, ai fini della prova della data, delle ulteriori figure indicate dalla norma, tra cui il RLS, il regime probatorio della data certa. Tuttavia, poiché le società avevano specificamente allegato che la mancata firma dipendeva dall'assenza di nomina del RLS, poi intervenuta il 2 ottobre 2025, l'Ispettorato avrebbe dovuto svolgere un supplemento istruttorio per verificare le ragioni dell'omessa sottoscrizione e la concreta attendibilità della ricostruzione. Il TAR ha quindi annullato gli atti impugnati limitatamente alla parte in cui avevano ritenuto integrata la violazione dell'art. 29, comma 1, del d.lgs. 81/2008, lasciando salva la riedizione del potere amministrativo. Le spese sono state compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 14 d.lgs. 81/2008

  «gravi violazioni in materia di tutela della salute e della sicurezza del lavoro di cui all’Allegato I»

  Il provvedimento di sospensione dell'attività ha natura anche cautelare, è adottato nell'esercizio di un potere amministrativo discrezionale e presuppone la contestazione di una grave violazione tra quelle previste dalla normativa.

• art. 28, comma 2, d.lgs. 81/2008

  «deve essere munito [...] di data certa o attestata dalla sottoscrizione del documento medesimo da parte del datore di lavoro, nonché, ai soli fini della prova della data, dalla sottoscrizione del responsabile del servizio di prevenzione e protezione, del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza o del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza territoriale e del medico competente»

  La disposizione individua un regime di prova della data certa del DVR mediante le sottoscrizioni delle figure indicate; tuttavia, quando sia allegata una ragione specifica per l'assenza della firma del RLS, l'amministrazione deve approfondire istruttoriamente tale circostanza.

• art. 29, comma 1, d.lgs. 81/2008

  «Il datore di lavoro effettua la valutazione ed elabora il documento di cui all’articolo 17, comma 1, lettera a), in collaborazione con il responsabile del servizio di prevenzione e protezione e il medico competente»

  La mancata elaborazione del DVR costituisce una fattispecie distinta dalla sua mancata custodia presso l'unità produttiva e soltanto la prima può fondare, secondo la fattispecie esaminata, la sospensione contestata per violazione dell'art. 29, comma 1.

• art. 29, comma 4, d.lgs. 81/2008

  «Il documento [...] devono essere custoditi presso l’unità produttiva alla quale si riferisce la valutazione dei rischi»

  La mancata presenza del DVR presso la sede aziendale, ove il documento sia stato previamente elaborato, integra una fattispecie diversa dalla mancata redazione del documento.

• artt. 22 e 22-bis l. 689/1981

  «la giurisdizione [...] resta [...] circoscritta alle sole opposizioni avverso le ordinanze-ingiunzione di irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie»

  La giurisdizione ordinaria sulle sanzioni amministrative non si estende ai provvedimenti amministrativi diversi dall'ordinanza-ingiunzione pecuniaria, anche se collegati alla funzione repressiva di illeciti amministrativi.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base normativa per disporre l'oscuramento dei dati identificativi delle parti.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  È stato richiamato, unitamente alla disciplina nazionale sulla privacy, a tutela dei diritti e della dignità delle parti mediante oscuramento dei dati.

Massime di principio

• La controversia relativa a un provvedimento di sospensione dell'attività adottato dall'Ispettorato ai sensi dell'art. 14 del d.lgs. 81/2008 appartiene alla giurisdizione amministrativa quando l'atto ha contenuto non meramente pecuniario, svolge anche una funzione cautelare ed è espressione di un potere amministrativo discrezionale; la giurisdizione ordinaria ex artt. 22 e 22-bis della l. 689/1981 è limitata all'opposizione contro le ordinanze-ingiunzione di sanzioni amministrative pecuniarie.
• La mancata elaborazione del Documento di valutazione dei rischi ai sensi dell'art. 29, comma 1, del d.lgs. 81/2008 è fattispecie distinta dalla mancata custodia del documento presso l'unità produttiva prevista dall'art. 29, comma 4; l'amministrazione deve accertare quale delle due condotte sia concretamente configurabile prima di adottare la sospensione per grave violazione.
• Quando il datore di lavoro produca un DVR sottoscritto dalle figure previste dalla legge, ma privo della firma del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza, e alleghi che tale omissione dipende dalla mancata nomina del rappresentante, l'amministrazione non può limitarsi a negare la data certa senza verificare istruttoriamente la ragione dell'omissione e gli elementi disponibili per ricostruire la data di elaborazione del documento.
• Il potere di sospensione previsto dall'art. 14 del d.lgs. 81/2008, essendo subordinato alla presenza di gravi violazioni in materia di salute e sicurezza, non può essere esercitato sulla base di un accertamento incompleto circa l'esistenza o la data di elaborazione del DVR; l'annullamento giurisdizionale per difetto di istruttoria lascia salva la riedizione del potere.

Come è indicizzato