Sentenza n. 1746/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato dapprima la delibera ART n. 75/2025, recante l’indizione di una consultazione preliminare per l’aggiornamento del sistema tariffario autostradale, deducendo violazione e falsa applicazione degli artt. 37, comma 2, lett. g), e 43, comma 1, del d.l. n. 201/2011, eccesso di potere per falso o errato presupposto, difetto di istruttoria, carenza e uso illegittimo del potere, nonché violazione dei principi di stabilità della regolazione e tutela dell’affidamento. Con motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 241/2025 e i relativi allegati, contestando l’ampiezza dei poteri dell’ART sulle concessioni autostradali in essere e sostenendo che l’Autorità avrebbe ecceduto la competenza tariffaria incidendo sul contenuto dei rapporti concessori, sull’equilibrio economico-finanziario, sulla sostenibilità dei livelli tariffari, sull’allocazione dei rischi, sul valore di subentro, sui tassi di rendimento e sui meccanismi di recupero dei sovrarendimenti. Sono state inoltre dedotte l’illegittima retroattività delle nuove misure, la violazione del legittimo affidamento e dei principi di certezza e prevedibilità, l’omessa considerazione degli effetti del blocco tariffario previsto dall’art. 13 del d.l. n. 162/2019, della pandemia e degli eventi bellici, l’insufficienza dei tempi di adeguamento, il difetto di motivazione e istruttoria, nonché l’irragionevolezza della scelta dei comparables, tra cui Terna e Snam, ai fini della determinazione del parametro beta e del WACC. L’ART e il MIT hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso introduttivo, trattandosi di impugnazione di un atto endoprocedimentale non lesivo, e hanno contestato nel merito le censure sui motivi aggiunti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso introduttivo perché la delibera n. 75/2025 era una call for inputs, cioè un atto endoprocedimentale e non immediatamente lesivo, finalizzato ad acquisire il contributo degli stakeholder prima dell’adozione della regolazione definitiva. L’impugnazione di tale atto, proposta consapevolmente nonostante la sua natura non lesiva, è stata ritenuta un uso improprio dello strumento processuale e non ha consentito l’esame delle relative censure, salvo quelle riproposte contro l’atto finale. I motivi aggiunti contro la delibera n. 241/2025 sono stati respinti. Il TAR ha ritenuto che l’ART disponga, in forza degli artt. 37, comma 2, lett. g), e 43 del d.l. n. 201/2011, di competenze estese non soltanto alla determinazione astratta delle tariffe, ma anche alla definizione dei criteri economici e finanziari che ne costituiscono il presupposto, compresa la verifica dell’equilibrio dei PEF, della sostenibilità della gestione, dell’efficienza dei costi e della corretta allocazione dei rischi. Tali poteri riguardano anche le concessioni già in essere. La regolazione è stata ritenuta legittimamente adottata all’esito di un procedimento durato circa due anni, caratterizzato da consultazioni, call for inputs, VIR, AIR, relazioni istruttorie e partecipazione degli stakeholder. Per gli atti regolatori, motivazione e istruttoria possono risultare dall’intero procedimento e dagli atti richiamati nella delibera finale, secondo una motivazione per relationem, senza necessità di riprodurre ogni passaggio nell’atto conclusivo. Il sindacato giudiziale sulle valutazioni tecniche dell’Autorità resta limitato alla manifesta illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria o di motivazione; non è consentita la sostituzione della valutazione del giudice a quella del regolatore quando quest’ultima sia plausibile e adeguatamente motivata. Il TAR ha escluso la retroattività in senso proprio, rilevando che la nuova disciplina incide su un rapporto di durata ancora in corso e, al più, realizza una retroattività impropria, ammissibile se ragionevole e giustificata da interessi pubblici. Non sussiste un affidamento alla conservazione sino alla scadenza della concessione dei parametri di redditività, delle aspettative di ricavo o dei meccanismi finanziari pregressi; resta tutelato il recupero degli investimenti effettivamente realizzati e la sostenibilità della gestione. La disciplina delle poste figurative, del valore di subentro, della matrice dei rischi, dei sovrarendimenti, dei tassi TIR e della selezione dei comparables è stata ritenuta riconducibile alle competenze dell’ART e non manifestamente irragionevole. La concessione autostradale è stata qualificata come servizio di interesse economico generale, sicché la regolazione può perseguire anche la tutela degli utenti, l’accessibilità delle tariffe, la trasparenza, l’efficienza e la concorrenza, oltre alla sostenibilità del concessionario. L’art. 192 del d.lgs. n. 36/2023, quale rimedio contrattuale per il riequilibrio in presenza di eventi straordinari e imprevedibili, non esclude la potestà regolatoria generale dell’ART. La censura relativa ai comparables è stata respinta perché la delibera ha indicato criteri economici plausibili e non è necessario che le imprese comparabili appartengano esclusivamente al settore autostradale. L’intervento ad adiuvandum è stato respinto per conseguenza. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. g), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  con particolare riferimento al settore autostradale, a stabilire per le concessioni affidate fino al 31 dicembre 2024, nonché per quelle di cui all’articolo 43, comma 1 e, per gli aspetti di competenza, comma 2 sistemi tariffari dei pedaggi basati sul metodo del price cap

  La disposizione attribuisce all’ART il potere di definire i sistemi tariffari dei pedaggi anche per concessioni già affidate e non limita l’intervento alla fissazione astratta delle tariffe, comprendendo i presupposti economici e finanziari della loro determinazione.

• art. 43, commi 1 e 2, d.l. n. 201/2011

  previo adeguamento del testo convenzionale alle eventuali prescrizioni formulate dall’Autorità di regolazione dei trasporti per i profili di competenza di cui all’articolo 37, comma 2, lettera g)

  La norma consente all’ART di incidere, per i profili tariffari e regolatori di competenza, sulla predisposizione e sull’aggiornamento dei PEF e delle convenzioni autostradali vigenti.

• art. 16, comma 1, lett. a), d.l. n. 109/2018, convertito dalla l. n. 130/2018

  Ha introdotto nell’art. 37 del d.l. n. 201/2011 la lett. g), estendendo le competenze dell’ART ai sistemi tariffari delle concessioni autostradali in essere.

• art. 35, comma 1-ter, d.l. n. 162/2019, convertito dalla l. n. 8/2020

  fino al 31 ottobre 2028 ... la Società Autostrada Tirrenica S.p.a. provvede esclusivamente alla gestione delle sole tratte autostradali ... In ogni caso la scadenza del rapporto concessorio ... è fissata ... alla data del 31 ottobre 2028

  La disposizione ha limitato oggetto e durata della concessione SAT, imponendo la revisione della convenzione in conformità alla disciplina vigente e alle delibere ART.

• art. 13, comma 3, d.l. n. 162/2019

  Nelle more degli aggiornamenti convenzionali, le tariffe autostradali ... sono incrementate nella misura del 2,3 per cento ... Gli adeguamenti ... sono definiti in sede di aggiornamento dei piani economico-finanziari

  La disciplina del blocco o condizionamento degli aggiornamenti tariffari e dei PEF è stata ritenuta dalla Corte costituzionale lesiva della libertà negoziale, ma tale patologia non determina l’illegittimità della successiva regolazione generale dell’ART.

• art. 192 d.lgs. n. 36/2023

  Prevede un rimedio contrattuale per il riequilibrio della concessione in caso di eventi straordinari e imprevedibili; non esclude né sostituisce la regolazione generale dell’ART, diretta alla tutela di interessi pubblici e degli utenti.

• art. 189 d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato quale recepimento della disciplina unionale sulle modifiche dei contratti di concessione durante la loro validità e sul divieto di alterare l’equilibrio economico a favore del concessionario in modo non previsto dalla concessione iniziale.

• art. 12 l. n. 229/2003

  È posto a fondamento dell’obbligo delle autorità amministrative indipendenti con funzioni regolatorie di dotarsi di forme di analisi e valutazione di impatto della regolazione; tali strumenti concorrono alla motivazione sostanziale dell’atto regolatorio.

• art. 3, comma 2, l. n. 241/1990

  Pur prevedendo in via generale l’esenzione dall’obbligo di motivazione per gli atti normativi e a contenuto generale, non impedisce che gli atti regolatori delle autorità indipendenti siano motivati attraverso l’intero procedimento, gli atti istruttori e la partecipazione degli stakeholder.

• art. 134 c.p.a.

  È richiamato per distinguere il sindacato di legittimità, che non consente la sostituzione della valutazione tecnica amministrativa, dalla giurisdizione estesa al merito, ammessa soltanto nelle ipotesi eccezionali previste dalla legge.

• art. 41 Cost.

  La sentenza richiama la libertà economica e negoziale del concessionario, precisando che essa può essere conformata dalla regolazione di settore purché l’intervento sia ragionevole e non renda insostenibile la gestione.

• art. 106, paragrafo 2, TFUE

  È richiamato per la qualificazione della gestione autostradale come servizio di interesse economico generale e per la conseguente possibilità di imporre obblighi e regole finalizzati a garantire accessibilità, continuità, qualità e sicurezza del servizio.

Massime di principio

• La delibera di un’autorità indipendente che avvia una consultazione o una call for inputs, senza definire in via definitiva la disciplina regolatoria e senza produrre un’immediata lesione della posizione dell’operatore, è un atto endoprocedimentale non autonomamente impugnabile; la tutela deve essere esercitata contro l’atto regolatorio finale, riproponendo in quella sede le eventuali censure maturate nel procedimento.
• Il potere dell’Autorità di regolazione dei trasporti di definire i sistemi tariffari autostradali comprende, per le concessioni già in essere, la disciplina dei parametri economici e finanziari che costituiscono il presupposto delle tariffe, inclusi PEF, equilibrio economico-finanziario, allocazione dei rischi, remunerazione del capitale, poste figurative, sovrarendimenti e valore di subentro, purché l’intervento resti funzionale alle competenze regolatorie e sia ragionevole.
• Nel sindacato sugli atti di regolazione fondati su valutazioni economiche e tecniche, il giudice amministrativo non può sostituire la propria valutazione a quella dell’autorità competente. L’annullamento è possibile quando la scelta sia manifestamente illogica, irragionevole, arbitraria, inattendibile, fondata su travisamento dei fatti o viziata da carenza di istruttoria o motivazione; la mera opinabilità della soluzione non è sufficiente.
• Per gli atti regolatori generali, la motivazione e l’istruttoria devono essere valutate considerando l’intero procedimento, inclusi consultazioni, AIR, VIR, relazioni istruttorie e documenti richiamati nell’atto finale. È legittima la motivazione per relationem quando il procedimento pubblico consenta di ricostruire le ragioni delle scelte e sussista coerenza tra l’istruttoria svolta e il contenuto della regolazione.
• La modifica pro futuro della disciplina economica di una concessione di durata non costituisce retroattività propria, ma può integrare retroattività impropria. Essa è ammissibile quando sia ragionevole, giustificata da interessi pubblici e non renda insostenibile la gestione; il concessionario non vanta un affidamento assoluto alla conservazione sino alla scadenza della concessione dei parametri di redditività, delle aspettative di ricavo o dei meccanismi finanziari pregressi.
• Nelle concessioni autostradali, qualificate come servizi di interesse economico generale, la regolazione può perseguire non solo l’equilibrio del concessionario, ma anche accessibilità e sostenibilità delle tariffe, tutela degli utenti, trasparenza, efficienza e contendibilità del mercato. Il rimedio contrattuale di riequilibrio per eventi straordinari e imprevedibili non esclude la potestà regolatoria generale dell’autorità indipendente.

Come è indicizzato