Corte di giustizia, Sentenza C-52/16

Soppressione dei diritti di usufrutto su terreni agricoli e libera circolazione dei capitali

La pronuncia riguarda due rinvii pregiudiziali del tribunale amministrativo e del lavoro di Szombathely, relativi alla compatibilità con il diritto dell’Unione della normativa ungherese che ha provocato l’estinzione ex lege di diritti di usufrutto su terreni agricoli e la loro cancellazione dal registro fondiario. La questione si inserisce nel contesto della disciplina ungherese sull’acquisto e sulla detenzione di diritti reali su terreni agricoli, successivamente irrigidita con la legge del 2013 sui terreni agricoli e con la legge del 2013 sulle misure transitorie.

Parti e procedimento principale

Nella causa C-52/16 la ricorrente era la società SEGRO Kft., con sede in Ungheria ma controllata da soci persone fisiche residenti in Germania, contro l’ufficio fondiario ungherese competente. Nella causa C-113/16 il ricorrente era il sig. Günther Horváth, cittadino austriaco residente in Austria, contro il governo locale del dipartimento di Vas. In entrambi i procedimenti si contestavano decisioni amministrative di cancellazione dal registro fondiario di usufrutti su terreni agricoli già validamente costituiti e iscritti.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama anzitutto l’allegato X dell’atto di adesione del 2003, capo 3, punto 2, che prevedeva un periodo transitorio per l’Ungheria in materia di acquisto di terreni agricoli, successivamente prorogato dalla decisione 2010/792/UE fino al 30 aprile 2014. Sul piano nazionale, rilevano la legge del 1994 sui terreni coltivabili, la legge del 2013 sui terreni agricoli, la legge del 2013 sulle misure transitorie, in particolare l’articolo 108, paragrafo 1, e la legge relativa al registro fondiario, in particolare l’articolo 94. La normativa contestata subordina il mantenimento dei diritti di usufrutto alla qualità di "familiare prossimo congiunto" del proprietario, definita in modo tassativo dalla legge.

Questioni pregiudiziali

Il giudice del rinvio chiedeva se gli articoli 49 e 63 TFUE e gli articoli 17 e 47 della Carta ostassero a una disciplina che:

• impone la cancellazione dei diritti di usufrutto e di uso su terreni agricoli intestati a soggetti non legati da stretta parentela con il proprietario;
• sopprime tali diritti ex lege, anche se derivanti da contratti validi;
• non prevede alcuna compensazione, oppure la prevede solo indirettamente attraverso eventuali rimedi di diritto civile tra le parti.

Competenza e ricevibilità

La Corte respinge le eccezioni del governo ungherese sulla competenza e sulla ricevibilità. Osserva che i diritti di usufrutto erano ancora esistenti alla data del 30 aprile 2014 e che la loro soppressione è dipesa dalle disposizioni contestate, adottate dopo l’adesione dell’Ungheria all’Unione. Inoltre, l’articolo 108 della legge sulle misure transitorie è all’origine, insieme all’articolo 94 della legge sul registro fondiario, della cancellazione dai registri. La Corte ricorda infine che i giudici nazionali possono sempre adire la Corte ai sensi dell’articolo 267 TFUE, anche a fronte di regole interne che vincolino le loro decisioni.

Libertà fondamentale applicabile

La Corte ritiene che la disciplina debba essere esaminata esclusivamente alla luce dell’articolo 63 TFUE sulla libera circolazione dei capitali. Pur potendo incidere anche sulla libertà di stabilimento, la restrizione a quest’ultima sarebbe, nelle circostanze di causa, solo una conseguenza inevitabile della restrizione alla circolazione dei capitali. Gli acquisti di usufrutto su terreni agricoli rientrano nella nozione di movimenti di capitali, in quanto investimenti immobiliari ai sensi della nomenclatura richiamata dalla direttiva 88/361/CEE.

Esistenza di una restrizione

La Corte qualifica la normativa ungherese come restrizione ai movimenti di capitali perché comporta la perdita automatica del diritto di usufrutto, impedendo al titolare di continuare a godere del bene e di alienare il proprio diritto. La misura è idonea a dissuadere i non residenti dall’effettuare investimenti immobiliari in Ungheria. La Corte rileva anche che il criterio della stretta parentela, pur non essendo direttamente discriminatorio, è verosimilmente idoneo a produrre una discriminazione indiretta, poiché colpisce in misura maggiore i cittadini di altri Stati membri rispetto ai cittadini ungheresi.

Giustificazioni invocate dall’Ungheria e loro rigetto

L’Ungheria invocava tre tipi di giustificazione:

• obiettivi di interesse generale connessi allo sfruttamento dei terreni agricoli;
• la necessità di sanzionare violazioni della normativa sul controllo dei cambi, ai sensi dell’articolo 65 TFUE;
• il contrasto a pratiche abusive e a costruzioni artificiose volte ad aggirare la legge nazionale.

La Corte riconosce in astratto che obiettivi quali il mantenimento di un’agricoltura diretta, la lotta alla speculazione fondiaria, la conservazione di aziende agricole sostenibili e la prevenzione dello spopolamento rurale possono costituire obiettivi legittimi. Tuttavia, la misura contestata non è idonea né proporzionata: il mero requisito della parentela non garantisce né lo sfruttamento diretto del terreno né l’assenza di finalità speculative, e risultano possibili misure meno restrittive, come l’imposizione dell’effettivo mantenimento della destinazione agricola.

Quanto al controllo dei cambi, la Corte osserva che non risulta né che le operazioni fossero effettivamente soggette ad autorizzazione valutaria, né che la normativa impugnata costituisca una sanzione proporzionata di eventuali infrazioni. In ogni caso, sarebbero state possibili misure meno incisive, come sanzioni amministrative.

Quanto al contrasto delle costruzioni artificiose, la Corte ribadisce che non è ammissibile una presunzione generale di abuso. La normativa ungherese, invece, sopprime in modo automatico tutti gli usufrutti non intestati a familiari stretti, senza esame caso per caso e senza collegare la misura alle circostanze concrete di ciascun acquisto. Anche sotto questo profilo, la disciplina è dunque sproporzionata.

Carta dei diritti fondamentali

Poiché la Corte conclude che la normativa viola già l’articolo 63 TFUE, non è necessario esaminare separatamente la compatibilità con gli articoli 17 e 47 della Carta. La risposta al giudice del rinvio si fonda quindi esclusivamente sulla libera circolazione dei capitali.

Dispositivo

La Corte dichiara che l’articolo 63 TFUE osta a una normativa nazionale in forza della quale i diritti di usufrutto precedentemente costituiti su terreni agricoli, i cui titolari non hanno la qualità di familiare prossimo congiunto del proprietario, si estinguono ex lege e sono conseguentemente cancellati dai registri fondiari.