Corte di giustizia, Sentenza C-494/16

Contratti a termine nel settore pubblico e tutela contro l’abuso

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Tribunale di Trapani in materia di lavoro a tempo determinato nel settore pubblico, con riferimento alla clausola 5 dell’accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE. La Corte è stata chiamata a valutare se la disciplina italiana, che esclude la conversione del rapporto con una pubblica amministrazione e prevede un’indennità forfettaria con ulteriore possibilità di risarcimento del danno, sia conforme al diritto dell’Unione.

Fatti e procedimento principale

La sig.ra Giuseppa Santoro aveva prestato attività per il Comune di Valderice dapprima come lavoratrice socialmente utile, poi con contratto di collaborazione coordinata e continuativa e infine, dal 4 ottobre 2010 al 31 dicembre 2016, con un contratto di lavoro subordinato a tempo parziale prorogato più volte.

La lavoratrice ha chiesto al giudice nazionale:

• l’accertamento del carattere abusivo della successione di contratti;
• la costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato;
• in subordine, il risarcimento del danno in forma monetaria, con trattamento equivalente a quello di un lavoratore a tempo indeterminato di pari anzianità.

Normativa rilevante

La Corte richiama innanzitutto la direttiva 1999/70/CE e l’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, in particolare:

• la clausola 1, che mira a migliorare la qualità del lavoro a termine e a prevenire gli abusi;
• la clausola 5, che impone agli Stati membri di introdurre una o più misure contro l’abuso derivante dalla successione di contratti a termine, scegliendo tra ragioni obiettive, durata massima complessiva e numero massimo di rinnovi.

Sul versante interno, la decisione esamina:

• l’articolo 97 della Costituzione italiana, che impone il reclutamento per concorso nelle pubbliche amministrazioni;
• l’articolo 5 del d.lgs. n. 368/2001, relativo alla conversione del contratto a termine in contratto a tempo indeterminato nel settore privato;
• l’articolo 36 del d.lgs. n. 165/2001, che esclude la costituzione di rapporti a tempo indeterminato con la pubblica amministrazione in caso di violazione delle norme sul reclutamento, ma riconosce il risarcimento del danno;
• l’articolo 32, comma 5, della legge n. 183/2010, che prevede un’indennità onnicomprensiva tra 2,5 e 12 mensilità;
• l’articolo 8 della legge n. 604/1966, richiamato quale parametro per la quantificazione dell’indennità.

Questioni sottoposte alla Corte

Il Tribunale di Trapani ha chiesto, in sostanza, se:

• l’indennità forfettaria prevista dal diritto italiano possa costituire una misura equivalente ed effettiva di reazione all’abuso;
• il principio di equivalenza imponga, quando la conversione è esclusa nel settore pubblico, di riconoscere comunque al lavoratore una tutela pari a quella del settore privato, anche mediante un’indennità che compensi la mancata stabilizzazione.

Ragionamento della Corte

La Corte ricorda che la clausola 5 dell’accordo quadro lascia agli Stati membri un margine di discrezionalità quanto alle misure da adottare per prevenire e sanzionare gli abusi, ma tali misure devono essere effettive, proporzionate e dissuasive. In assenza di una sanzione specifica del diritto dell’Unione, spetta alle autorità nazionali assicurare una tutela piena, senza rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento dell’Unione.

Quanto al principio di equivalenza, la Corte osserva che le misure predisposte per sanzionare l’abuso di contratti a termine nel settore pubblico e nel settore privato attuano entrambe il diritto dell’Unione; pertanto, le due discipline non sono direttamente comparabili sotto tale profilo. La Corte non rileva elementi tali da far dubitare, in astratto, della compatibilità della normativa nazionale con il principio di equivalenza.

Quanto al principio di effettività, la Corte precisa che occorre considerare l’intero assetto sanzionatorio nazionale. L’indennità prevista dall’articolo 32, comma 5, non esaurisce la tutela, poiché il lavoratore può chiedere il risarcimento integrale del danno, anche mediante presunzioni, dimostrando la perdita di chance occupazionali o che avrebbe vinto un concorso regolarmente bandito. Inoltre, il sistema italiano prevede anche sanzioni nei confronti dei dirigenti responsabili e limitazioni alle assunzioni per le amministrazioni inadempienti, elementi che il giudice nazionale deve valutare sotto il profilo della loro effettività e dissuasività.

La Corte sottolinea altresì che il diritto dell’Unione non impone agli Stati membri di prevedere, nel settore pubblico, la conversione automatica del rapporto a tempo indeterminato; di conseguenza, non può neppure pretendersi un’indennità specificamente parametrata alla mancata conversione.

Decisione

La Corte dichiara che la clausola 5 dell’accordo quadro non osta a una normativa nazionale che:

• non sanziona l’abuso nel settore pubblico mediante la conversione del rapporto in contratto a tempo indeterminato;
• prevede invece un’indennità compresa tra 2,5 e 12 mensilità dell’ultima retribuzione;
• consente al lavoratore di ottenere il risarcimento integrale del danno, anche per presunzioni, provando la perdita di opportunità di lavoro o il mancato superamento di un concorso regolarmente svolto,

a condizione che il complesso delle misure nazionali costituisca un meccanismo sanzionatorio effettivo e dissuasivo, da verificare dal giudice del rinvio.

Principio affermato

Nel pubblico impiego, l’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato non impone la conversione automatica dei contratti a termine in rapporti a tempo indeterminato; è sufficiente che l’ordinamento nazionale preveda, nel suo complesso, rimedi effettivi e dissuasivi contro l’abuso, anche attraverso un’indennità forfettaria e un ulteriore risarcimento del danno dimostrabile mediante presunzioni.