Sentenza n. 4336/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria dei fondi aveva impugnato il decreto di esproprio adottato dal Presidente del Consorzio ASI in favore di un'altra società, deducendo la violazione degli artt. 8, 9 e 23 del d.P.R. 327/2001, nonché eccesso di potere per erronea presupposizione dei fatti, erronea motivazione e violazione dei principi di legalità, correttezza e buona amministrazione. Il TAR aveva accolto il ricorso rilevando l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità e l'assenza di un valido vincolo preordinato all'esproprio, non individuabile né nel Piano regolatore consortile né nel decreto commissariale di approvazione del progetto. Il Consorzio ha appellato la sentenza deducendo: l'assenza di necessità di una variante urbanistica, in ragione della destinazione unitaria dell'area; l'esistenza di vincoli conformativi derivanti dal Piano regolatore consortile; la sopravvenuta inefficacia o comunque l'inesistenza di un vincolo espropriativo; il legittimo affidamento della società beneficiaria dell'esproprio; la contraddittorietà della sentenza e l'erroneità delle statuizioni sulle eccezioni in rito. Ha inoltre sostenuto che la dichiarazione di pubblica utilità sarebbe stata coperta dal giudicato formatosi su una precedente sentenza.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato l'annullamento del decreto di esproprio. Ha rilevato che, ai sensi degli artt. 8, 9 e 23 del d.P.R. 327/2001, l'espropriazione presuppone l'apposizione di un valido ed efficace vincolo preordinato all'esproprio e che il decreto deve indicare espressamente gli estremi dell'atto da cui il vincolo deriva. Nel caso concreto il decreto di esproprio faceva soltanto un generico riferimento al Piano regolatore consortile, senza indicare l'atto genetico del vincolo; inoltre, dagli atti non risultava concretamente l'esistenza di un vincolo valido. Il Consorzio non aveva adempiuto in modo sufficiente all'ordine istruttorio del TAR, limitandosi a depositare allegati al Piano senza individuare con precisione il vincolo. Il vincolo non poteva essere ricavato né dal Piano regolatore consortile né dal decreto commissariale n. 3/2021. In ogni caso, se il vincolo fosse stato contenuto nel Piano, sarebbe decaduto per il decorso di oltre dieci anni dall'approvazione delle ultime modifiche e degli aggiornamenti, ai sensi dell'art. 52 del d.P.R. 218/1978. Il decreto commissariale non presentava inoltre i requisiti sostanziali e formali per costituire una variante urbanistica ai sensi dell'art. 10 del d.P.R. 327/2001. Il vincolo conformativo non può sostituire il vincolo preordinato all'esproprio, che costituisce uno specifico presupposto della procedura espropriativa. L'assenza di tale vincolo rendeva inefficace la dichiarazione di pubblica utilità e illegittimo il decreto di esproprio. È stata respinta anche l'eccezione relativa al difetto di legittimazione e interesse, poiché la proprietà di fondi sottoposti alla procedura espropriativa è sufficiente anche quando l'espropriazione riguardi soltanto una parte dei terreni. Il precedente giudicato formatosi per difetto di notifica alla controinteressata non impediva di rilevare l'inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità nel giudizio contro il decreto di esproprio. Il legittimo affidamento della società beneficiaria non poteva sanare l'illegittimità dell'espropriazione. Il Consorzio è stato condannato alla rifusione delle spese del grado di appello, liquidate in euro 5.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 8 d.P.R. 327/2001

  il bene da espropriare deve essere stato sottoposto al vincolo preordinato all'esproprio

  Il vincolo preordinato all'esproprio costituisce presupposto necessario della procedura espropriativa.

• art. 9 d.P.R. 327/2001

  un bene è sottoposto al vincolo preordinato all'esproprio quando diventa efficace l'atto di approvazione del piano urbanistico generale

  Il vincolo sorge soltanto con l'efficacia dell'atto di approvazione dello strumento urbanistico generale o dell'atto ad esso equiparato.

• art. 23 d.P.R. 327/2001

  il decreto di esproprio deve essere redatto con l'esplicita indicazione degli estremi dei provvedimenti dai quali è sorto il vincolo preordinato all'esproprio

  Il decreto di esproprio deve indicare espressamente l'atto genetico del vincolo; un generico riferimento al Piano regolatore non è sufficiente.

• art. 10 d.P.R. 327/2001

  Un provvedimento di approvazione progettuale può costituire variante urbanistica e fondare il vincolo espropriativo solo se possiede i requisiti di contenuto e di forma previsti dalla disposizione.

• art. 52 d.P.R. 218/1978

  Il vincolo preordinato all'esproprio contenuto nel Piano regolatore consortile sarebbe comunque decaduto dopo il decorso di oltre dieci anni dall'approvazione delle ultime modifiche e degli aggiornamenti.

Massime di principio

• Il decreto di esproprio è illegittimo quando il bene non sia stato previamente assoggettato a un valido ed efficace vincolo preordinato all'esproprio e il provvedimento non indichi espressamente gli estremi dell'atto da cui il vincolo deriva.
• Un generico richiamo al Piano regolatore consortile non è sufficiente a dimostrare l'esistenza del vincolo preordinato all'esproprio; l'amministrazione deve individuare con precisione la disposizione e l'atto che lo hanno imposto.
• Il vincolo conformativo derivante dalla destinazione urbanistica dell'area non è sostitutivo del vincolo preordinato all'esproprio, che costituisce uno specifico presupposto della procedura espropriativa.
• Un atto di approvazione progettuale può valere come variante urbanistica e costituire il presupposto del vincolo espropriativo soltanto se presenta i requisiti sostanziali e formali richiesti dall'art. 10 del d.P.R. 327/2001.
• Il proprietario di anche solo una parte dei fondi sottoposti a procedura espropriativa ha legittimazione e interesse a impugnare il decreto di esproprio.
• Il legittimo affidamento del beneficiario dell'espropriazione non può sanare l'illegittimità derivante dalla mancanza di un valido vincolo preordinato all'esproprio.

Come è indicizzato