Sentenza n. 4637/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società ha chiesto l’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 2118/2023, che aveva annullato parzialmente il precedente provvedimento sanzionatorio dell’AGCM limitatamente alla quantificazione della sanzione, imponendo una nuova determinazione adeguatamente motivata, proporzionata e personalizzata. Sono stati dedotti: la nullità del nuovo provvedimento per carenza assoluta di potere, poiché adottato mentre era pendente un giudizio di revocazione; la violazione o elusione del giudicato per avere l’AGCM confermato l’importo massimo senza effettiva rideterminazione, graduazione e motivazione; la mancata considerazione del ruolo non primario, delle dimensioni aziendali, della limitata operatività territoriale e della quota di mercato; l’omessa valorizzazione del programma di compliance antitrust; la violazione del limite del 10% del fatturato, che secondo la ricorrente avrebbe dovuto essere calcolato sul fatturato dell’esercizio 2016, precedente all’avvio del procedimento, anziché su quello del 2018; la violazione degli artt. 11 l. 689/1981 e 15 l. 287/1990, delle Linee guida AGCM e dei principi di personalità, proporzionalità, parità di trattamento e ragionevolezza, nonché eccesso di potere per travisamento, difetto di istruttoria e insufficienza della motivazione. Sono state inoltre richieste, in subordine, la rimessione di questioni di legittimità costituzionale e di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso per ottemperanza. Ha ritenuto che la sentenza di revocazione n. 198/2024 avesse inciso soltanto sulla mancata pronuncia relativa alla tardività del termine di conclusione del procedimento, lasciando integro, per il resto, il contenuto della sentenza n. 2118/2023 e quindi il potere-dovere dell’AGCM di eseguirla. Le censure collegate alla carenza di potere sono state pertanto respinte. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che l’AGCM avesse correttamente eseguito il giudicato, procedendo a una nuova valutazione del ruolo della società, della durata e gravità dell’intesa e del suo impatto potenziale sui mercati, nonché motivando la conferma della sanzione. La classificazione del coinvolgimento in livelli pieno, medio e lieve è stata ritenuta legittima quale griglia omogenea di personalizzazione. Poiché la società era stata qualificata come partecipante di livello pieno, con ruolo primario e partecipazione protratta per l’intera durata dell’intesa, non spettavano ulteriori riduzioni soggettive. Il programma di compliance era stato già considerato mediante una riduzione del 5% dell’importo base; l’AGCM poteva valutarne l’efficacia concreta e negare ulteriori attenuazioni. Non è stata ravvisata disparità di trattamento, essendo diverse e non comparabili le posizioni delle altre imprese coinvolte. Il fatturato rilevante ai fini del limite del 10% è quello dell’ultimo esercizio chiuso anteriormente alla notificazione della diffida, quindi il fatturato del 2018, poiché la diffida era stata adottata nel 2019, e non quello del 2016. Il limite del 10% è stato qualificato come soglia legale massima esterna o correttivo di contenimento, non come parametro interno per graduare la sanzione. Le contestazioni relative alla procedura originaria sono state dichiarate inammissibili perché già definite con pronuncia coperta da giudicato. Le proroghe del termine del procedimento di rideterminazione sono state ritenute tempestive e adeguatamente giustificate. Le questioni costituzionali ed eurounitarie sono state ritenute non rilevanti e comunque infondate. Il ricorso incidentale condizionato è stato dichiarato inammissibile. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 15 l. 287/1990

  fino al dieci per cento del fatturato realizzato in ciascuna impresa o ente nell’ultimo esercizio chiuso anteriormente alla notificazione della diffida

  Il fatturato rilevante è quello dell’esercizio chiuso prima della notificazione della diffida; nel caso esaminato, trattandosi di diffida adottata nel 2019, il riferimento è al fatturato del 2018. Il limite del 10% opera come soglia legale massima esterna o correttivo di contenimento, non come parametro interno della graduazione della sanzione.

• art. 11 l. 689/1981

  Nella determinazione della sanzione amministrativa pecuniaria ... si ha riguardo alla gravità della violazione, all’opera svolta dall’agente per la eliminazione o attenuazione delle conseguenze della violazione, nonché alla personalità dello stesso e alle sue condizioni economiche

  I criteri di gravità, condotta successiva, personalità e condizioni economiche concorrono alla determinazione individualizzata della sanzione.

• art. 31 l. 287/1990

  Per le sanzioni amministrative pecuniarie conseguenti alla violazione della presente legge si osservano, in quanto applicabili, le disposizioni contenute nel capo I, sezioni I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689

  Rende applicabili alle sanzioni antitrust, in quanto compatibili, i criteri generali della legge sulle sanzioni amministrative.

• art. 21-septies l. 241/1990

  La nullità per carenza assoluta di potere o violazione o elusione del giudicato non è stata ravvisata, poiché l’AGCM conservava il potere di eseguire la sentenza e il provvedimento del 2024 è stato ritenuto conforme al giudicato.

• art. 114, comma 4, lett. b) e c), c.p.a.

  Le conseguenze dell’inottemperanza o dell’elusione del giudicato non sono state applicate, non essendo stata accertata alcuna violazione del giudicato.

• art. 114, comma 6, c.p.a.

  La controversia è stata esaminata nei limiti propri del giudizio di ottemperanza, mentre le questioni già definite con giudicato sono state ritenute inammissibili.

• art. 134 c.p.a.

  La giurisdizione di merito sulle sanzioni amministrative consente un controllo particolarmente penetrante sull’importo della sanzione, senza però imporre la sostituzione della valutazione dell’Autorità in assenza di travisamento o irragionevolezza.

• art. 267 TFUE

  Non è stato disposto un nuovo rinvio pregiudiziale, poiché le questioni prospettate sono state ritenute non rilevanti e comunque infondate.

• art. 92 c.p.c.

  Le spese sono state compensate in ragione della complessità della vicenda e della sovrapposizione di numerosi contenziosi.

Massime di principio

• La pendenza di un giudizio di revocazione non priva automaticamente l’amministrazione del potere-dovere di eseguire la parte della sentenza revocanda rimasta integra; quando la revocazione riguarda solo uno specifico capo o profilo, il giudicato conserva efficacia per le statuizioni non incise.
• In sede di esecuzione di una sentenza che abbia annullato una sanzione soltanto per insufficienza della motivazione sulla sua quantificazione, l’amministrazione può confermare l’importo originario, purché proceda a una nuova valutazione del ruolo del trasgressore, della gravità e durata della condotta e della proporzionalità della sanzione, fornendo una motivazione più puntuale e individualizzata.
• La classificazione dei partecipanti a un’intesa antitrust in livelli di coinvolgimento pieno, medio o lieve è legittima quale griglia di riferimento per assicurare omogeneità e personalizzazione della risposta sanzionatoria, purché applicata sulla base di elementi concreti relativi al ruolo, alla durata e all’impatto potenziale della partecipazione.
• Il limite del 10% del fatturato previsto dall’art. 15 l. 287/1990 costituisce una soglia legale massima esterna o correttivo di contenimento: non impedisce all’autorità di determinare l’importo base mediante percentuali riferite al valore delle vendite e alla durata e gravità dell’infrazione, applicando poi il limite come riduzione finale.
• Ai fini del limite previsto dall’art. 15 l. 287/1990, il fatturato rilevante è quello dell’ultimo esercizio chiuso anteriormente alla notificazione della diffida, non quello anteriore alla comunicazione di avvio del procedimento.
• Il programma di compliance antitrust può essere considerato come circostanza attenuante, ma l’autorità conserva il potere di valutarne l’efficacia concreta e di negare ulteriori riduzioni quando il programma sia stato adottato tardivamente o non abbia inciso sensibilmente sulla prevenzione o attenuazione degli effetti della condotta.

Come è indicizzato