Sentenza n. 2141/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società appellante contestava la procedura regionale diretta alla rilevazione dei debiti commerciali al 31 dicembre 2023 e alla successiva formulazione di proposte transattive, sostenendo che la mancata presentazione della domanda entro il termine previsto avrebbe comportato la cancellazione o la decurtazione dei propri crediti verso la Regione. Deduceva, anzitutto, violazione degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241/1990 per omessa comunicazione individuale di avvio del procedimento e omessa partecipazione dei creditori. Censurava inoltre il difetto di motivazione e di istruttoria, l'illogicità, la disparità di trattamento, la violazione dei principi di imparzialità e buon andamento e il contrasto con le norme civilistiche sulla prescrizione, sostenendo che la cancellazione del credito avrebbe costituito una forma atipica di estinzione o affievolimento del diritto. Riproponeva infine questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 455 e seguenti, della legge n. 213/2023, in riferimento agli artt. 3, 24, 41, 42, 43, 113 e 117 Cost., nonché agli artt. 1 del Protocollo n. 1 e 6, paragrafo 1, CEDU, per irragionevolezza della disciplina, disparità tra creditori, lesione del diritto di difesa, del diritto di proprietà e del diritto a un processo equo. La Regione sosteneva l'infondatezza dell'appello e, in subordine, eccepiva il difetto di giurisdizione amministrativa, ritenendo la controversia relativa a rapporti paritetici di debito e credito.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello principale e confermato la sentenza del TAR Molise. Ha ritenuto infondato il motivo relativo alla partecipazione procedimentale, poiché le delibere impugnate sono atti amministrativi generali, esclusi dall'applicazione delle garanzie partecipative individuali ai sensi dell'art. 13 della legge n. 241/1990. Per tali atti è sufficiente la pubblicazione nelle forme previste dalla legge; nel caso concreto, la legge n. 213/2023 imponeva l'avviso mediante albo pretorio online e ogni forma idonea di pubblicità, obblighi adempiuti dalla Regione. In ogni caso, la finalità partecipativa era stata raggiunta, poiché la società aveva avuto conoscenza della procedura e aveva presentato domanda di ammissione, seppure con riserva. Ha respinto anche il motivo concernente l'effetto estintivo della mancata domanda. La richiesta di ammissione serve alla quantificazione dei debiti ai fini della formulazione di una proposta transattiva; la cosiddetta falcidia non è inevitabile né imposta autoritativamente, perché il creditore può rifiutare la proposta e utilizzare, una volta terminata la fase propositiva, le ordinarie azioni giudiziali ed esecutive per il recupero integrale del credito. Il blocco delle procedure esecutive previsto dalla legge è temporaneo e limitato al periodo di formazione del piano e di presentazione delle proposte transattive, non configurando un blocco sine die. Non è stata pertanto ravvisata alcuna deroga illegittima alle norme civilistiche sulla prescrizione, né un effetto afflittivo o ablatorio del diritto di credito. Le questioni di legittimità costituzionale sono state ritenute non fondate. La disciplina non è irragionevole, poiché realizza un bilanciamento tra tutela dei creditori e risanamento finanziario delle amministrazioni regionali; la sua natura facoltativa la distingue dalle procedure concorsuali o di dissesto. Non sussiste disparità di trattamento tra creditori molisani e creditori di altre regioni, trattandosi di disciplina nazionale. È stata ritenuta non irragionevole anche la diversa percentuale transattiva correlata all'anzianità del credito, in quanto il legislatore può attribuire una tutela quantitativamente inferiore ai crediti più risalenti, in ragione del minore interesse alla riscossione desumibile dalla mancata attivazione di azioni di recupero. Non vi è lesione del diritto di difesa, della proprietà o del diritto a un processo equo, poiché restano disponibili le ordinarie forme di tutela del credito. L'appello incidentale condizionato della Regione è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 1, commi 455 e seguenti, l. 213/2023

  «La mancata presentazione della domanda nei termini assegnati da parte dei creditori determina l'automatica cancellazione del credito vantato»; «le regioni [...] propongono individualmente ai creditori [...] la definizione transattiva del credito offrendo il pagamento di una somma variabile tra il 40 e l'80 per cento del debito»; «non possono essere intraprese o proseguite procedure esecutive [...] sino al completamento della presentazione da parte della regione delle proposte transattive»

  La disciplina istituisce una procedura di rilevazione e proposta transattiva facoltativa per i creditori. La cancellazione collegata alla mancata domanda non comporta, secondo la decisione, l'estinzione inevitabile del diritto di credito; il creditore può rifiutare la transazione e ricorrere alle ordinarie azioni giudiziali ed esecutive dopo la temporanea sospensione prevista dalla legge.

• art. 13 l. 241/1990

  «Le disposizioni contenute nel presente capo non si applicano [...] all'attività della pubblica amministrazione diretta all'emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione»

  Le delibere regionali aventi natura di atti amministrativi generali non richiedono la comunicazione individuale di avvio del procedimento; è normalmente sufficiente la pubblicazione nelle forme previste dalla legge.

• artt. 7 e seguenti l. 241/1990

  Le garanzie partecipative devono essere valutate in funzione dello scopo sostanziale perseguito. Quando l'atto è generale e la legge prevede forme di pubblicità collettiva, non è necessaria la comunicazione individuale.

• art. 1, commi 859 e seguenti, l. 145/2018

  Il richiamo alle condizioni di ritardo nei pagamenti commerciali costituisce il presupposto per l'applicazione della procedura di rilevazione dei debiti prevista dalla legge di bilancio 2024.

• art. 1, commi 1 e 4, d.lgs. 267/2000

  La disciplina del dissesto degli enti locali è stata utilizzata come termine di comparazione; la procedura per le regioni è stata ritenuta non irragionevole anche perché facoltativa e non coincidente con una procedura di dissesto.

• artt. 3, 24, 41, 42, 43, 113 e 117 Cost.

  Le questioni di legittimità costituzionale sono state ritenute non fondate: la disciplina realizza un bilanciamento ragionevole, non impedisce il ricorso alle tutele ordinarie e non determina una disparità costituzionalmente rilevante.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni»

  La disciplina non viola il diritto di proprietà poiché il creditore conserva la possibilità di rifiutare la transazione e di agire per il recupero del credito mediante gli strumenti ordinari.

• art. 6, paragrafo 1, CEDU

  Non è leso il diritto a un processo equo, poiché il temporaneo blocco delle procedure esecutive non elimina né rende definitivamente indisponibili le ordinarie forme di tutela giurisdizionale.

• artt. 2934 e 2946 c.c.

  «Ogni diritto si estingue per prescrizione, quando il titolare non lo esercita per il tempo determinato dalla legge»; «Salvi i casi in cui la legge dispone diversamente, i diritti si estinguono per prescrizione con il decorso di dieci anni»

  La disciplina contestata non è stata interpretata come una nuova causa di prescrizione o di estinzione del diritto di credito, poiché la transazione è facoltativa e restano esperibili le azioni ordinarie.

Massime di principio

• Le delibere amministrative dirette ad attuare una procedura generale di rilevazione e definizione dei debiti pubblici hanno natura di atti amministrativi generali; per esse non è necessaria la comunicazione individuale di avvio del procedimento ai sensi degli artt. 7 e 13 della legge n. 241/1990, quando la legge prevede la pubblicazione dell'avviso e l'amministrazione adempie a tale obbligo.
• La partecipazione procedimentale non va valutata in modo meramente formalistico: quando l'interessato ha comunque avuto conoscenza della procedura e ha potuto presentare la propria domanda o osservazione, la finalità sostanziale delle garanzie partecipative deve ritenersi raggiunta.
• La previsione legislativa di una proposta transattiva del credito pubblico, con pagamento di una percentuale del dovuto, non determina una falcidia inevitabile né un'estinzione autoritativa del credito quando il creditore è libero di rifiutare la proposta e di utilizzare le ordinarie azioni giudiziali ed esecutive per il recupero del credito.
• Il blocco delle procedure esecutive previsto nell'ambito di un piano pubblico di rilevazione e transazione dei debiti è compatibile con il diritto di difesa e con il diritto di proprietà se è temporaneo, limitato alla fase di formazione del piano e di presentazione delle proposte, e non impedisce successivamente l'accesso alle ordinarie forme di tutela.
• La differenziazione legislativa della percentuale transattiva in base all'anzianità del credito non è irragionevole quando il legislatore intende correlare il grado di tutela quantitativa al diverso interesse alla riscossione manifestato dai creditori, fermo restando il carattere volontario della transazione.

Come è indicizzato