Sentenza n. 5935/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente, prima classificata nella procedura aperta per l'affidamento di lavori di ammodernamento delle gallerie autostradali, ha impugnato il provvedimento di esclusione e gli atti presupposti, chiedendo l'aggiudicazione, l'eventuale caducazione o dichiarazione di inefficacia del contratto e il subentro. La stazione appaltante aveva indicato nella lex specialis il CCNL Edilizia - Aziende Industriali (F012), consentendo l'applicazione di un diverso contratto solo a condizione della garanzia di tutele economiche e normative equivalenti. Una mandante del RTI aveva dichiarato di applicare il CCNL Laterizi - Aziende Industriali. La ricorrente ha dedotto: violazione e falsa applicazione dell'art. 11 del d.lgs. 36/2023, della lex specialis, della relazione illustrativa ANAC e della circolare INL n. 2/2020; difetto di istruttoria e motivazione, erroneità dei presupposti, illogicità e violazione dei principi di buon andamento, trasparenza, concorrenza, risultato e favor partecipationis; illegittimità della verifica di equivalenza, sostenendo che il CCNL Laterizi fosse più pertinente alle prestazioni della mandante e che la stazione appaltante avrebbe dovuto indicare una pluralità di CCNL; questione di legittimità costituzionale dell'art. 11 del d.lgs. 36/2023 per eccesso di delega e per violazione degli artt. 3, 36, 39, 41, 76, 97 e 118 Cost.; disapplicazione dell'art. 11 e del disciplinare per contrasto con gli artt. 49 e 56 TFUE e con l'art. 70 della direttiva 2014/24/UE, nonché rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. È stata inoltre chiesta una verificazione sull'equivalenza dei due CCNL.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alle censure sulla verifica di equivalenza, ha ritenuto adeguata l'istruttoria svolta dal RUP, che aveva richiesto chiarimenti e documentazione, acquisito il parere di un esperto giuslavorista e analizzato puntualmente le differenze tra i contratti. La stazione appaltante aveva individuato sei parametri di scostamento nel trattamento normativo, riguardanti, tra l'altro, lavoro straordinario, assistenza integrativa e welfare, preavviso, lavoro supplementare, lavoro part-time e contribuzione alla Cassa Edile. Sul piano economico, aveva rilevato l'insufficienza degli importi fissi della retribuzione globale annua rispetto ai parametri del CCNL F012, nonché l'inidoneità di elementi variabili o non adeguatamente documentati, come il superminimo assorbibile e l'indennità di cantiere. Il giudizio di equivalenza è stato qualificato come espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti; tali vizi non sono stati riscontrati. La verificazione è stata ritenuta non necessaria. Il TAR ha poi affermato che l'art. 11 del d.lgs. 36/2023 consente alla stazione appaltante di individuare un unico CCNL riferito alle prestazioni prevalenti o assorbenti dell'appalto, senza imporre l'indicazione di tanti contratti quante siano le diverse lavorazioni, quando queste siano finalisticamente connesse. Nel caso concreto, le prestazioni assunte dalla mandante rientravano nella categoria OG4 e riguardavano opere d'arte nel sottosuolo, sicché il CCNL Edilizia era coerente e strettamente connesso all'attività da eseguire. La verifica dell'equivalenza era pertanto obbligatoria, non potendo l'operatore sottrarsi al controllo semplicemente sostenendo la maggiore pertinenza del CCNL alternativo. Le questioni di costituzionalità sono state dichiarate irrilevanti e manifestamente infondate: irrilevanti perché il CCNL indicato dalla stazione appaltante era comunque coerente con le prestazioni della mandante; infondate perché l'art. 11 attua i criteri della legge delega, non viola la libertà sindacale o d'impresa, promuove la tutela della retribuzione proporzionata e sufficiente, non determina disparità di trattamento e non sacrifica irragionevolmente concorrenza e risultato. È stata esclusa anche la necessità di disapplicare la norma nazionale o di effettuare un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia: la previsione di un CCNL quale standard minimo collegato all'oggetto dell'appalto è stata ritenuta compatibile con il diritto dell'Unione e funzionale a prevenire il dumping sociale. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Al personale impiegato nei lavori, servizi e forniture oggetto di appalti pubblici e concessioni è applicato il contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, ... e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto ... Gli operatori economici possono indicare ... il differente contratto collettivo ... purché garantisca ai dipendenti le stesse tutele ...

  La stazione appaltante deve indicare il CCNL di riferimento in base alla natura e alla prevalenza delle prestazioni oggetto dell'appalto; l'operatore può applicare un diverso CCNL solo dimostrando l'equivalenza delle tutele economiche e normative, soggetta a verifica obbligatoria.

• art. 11, comma 2-bis, d.lgs. 36/2023

  Pur non applicabile ratione temporis, la disposizione è considerata dal giudice chiarificatrice del principio secondo cui l'obbligo di indicare una pluralità di CCNL ricorre solo per attività autonome eccedenti la soglia prevista, mentre per attività connesse o complementari è legittima l'indicazione di un unico CCNL.

• art. 25 del disciplinare di gara

  Il RUP deve verificare l’equivalenza delle tutele nel caso in cui l’aggiudicatario abbia dichiarato di applicare un diverso contratto collettivo nazionale rispetto a quello indicato dalla Stazione Appaltante.

  La lex specialis rende espressamente obbligatoria la verifica dell'equivalenza in caso di applicazione di un CCNL diverso da quello indicato.

• art. 101 d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale base normativa della richiesta di chiarimenti e del soccorso istruttorio svolto dalla stazione appaltante nell'ambito della verifica delle tutele contrattuali.

• art. 57, comma 1, d.lgs. 36/2023

  È richiamato tra le disposizioni poste a fondamento della verifica delle clausole sociali e delle tutele dei lavoratori.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  L'art. 11, comma 4, rinvia alle relative modalità di verifica dell'equivalenza delle tutele.

• art. 1, comma 2, lett. h), n. 2, l. 78/2022

  Garantire l’applicazione dei contratti collettivi nazionali e territoriali di settore ... tenendo conto, in relazione all’oggetto dell’appalto e alle prestazioni da eseguire anche in maniera prevalente, di quelli stipulati dalle associazioni ... comparativamente più rappresentative ... nonché garantire le stesse tutele economiche e normative per i lavoratori in subappalto.

  La disposizione costituisce il criterio direttivo attuato dall'art. 11 del Codice, legittimando l'indicazione del CCNL pertinente alle prestazioni e la verifica di equivalenza di un contratto alternativo.

• art. 76 Cost.

  Non è violato perché il legislatore delegato ha attuato i principi e criteri direttivi della legge delega disponendo l'indicazione del CCNL pertinente e consentendo un diverso contratto solo con tutele equivalenti.

• art. 3 Cost.

  Non sussiste disparità di trattamento, poiché tutti gli operatori possono applicare un CCNL diverso da quello indicato, purché garantisca tutele economiche e normative equivalenti.

• art. 36 Cost.

  L'art. 11 è ritenuto un presidio della retribuzione proporzionata e sufficiente, perché impedisce che la concorrenza si realizzi mediante il peggioramento delle tutele dei lavoratori.

• art. 39 Cost.

  Non è leso perché la norma non attribuisce efficacia erga omnes al contratto collettivo, ma stabilisce le condizioni contrattuali da applicare al personale impiegato nell'esecuzione dell'appalto pubblico.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica resta integra: l'impresa può applicare altri CCNL nella propria attività e può scegliere di non partecipare o di non accettare la condizione contrattuale della specifica gara.

• art. 97 Cost.

  La disciplina persegue anche semplificazione, buon andamento e risultato, evitando che la stazione appaltante debba individuare ogni possibile CCNL e svolgere una molteplicità di verifiche di equivalenza.

• art. 118, comma 4, Cost.

  La censura è priva di autonoma consistenza e non può configurarsi una violazione del principio di sussidiarietà una volta esclusi i dedotti vizi degli artt. 39 e 41 Cost.

• art. 49 TFUE

  La disciplina nazionale non è incompatibile con la libertà di stabilimento, poiché può imporre standard lavoristici collegati all'esecuzione dell'appalto senza discriminare gli operatori.

• art. 56 TFUE

  La previsione del CCNL quale standard minimo di tutela non viola la libera prestazione dei servizi quando è applicabile alle prestazioni eseguite nel territorio e conforme al diritto dell'Unione.

• art. 70 direttiva 2014/24/UE

  Le amministrazioni aggiudicatrici possono esigere condizioni particolari in merito all’esecuzione dell’appalto ... Dette condizioni possono comprendere considerazioni economiche, legate all’innovazione, di ordine ambientale, sociale o relative all’occupazione.

  La norma europea consente condizioni sociali e occupazionali collegate all'oggetto dell'appalto; l'indicazione del CCNL di riferimento e la verifica dell'equivalenza sono compatibili con tale facoltà.

• art. 18, paragrafo 2, direttiva 2014/24/UE

  Gli Stati membri adottano misure adeguate per garantire che gli operatori economici ... rispettino gli obblighi applicabili in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro ... da contratti collettivi ... conformi al diritto dell’Unione.

  La disposizione sostiene la legittimità di misure nazionali dirette ad assicurare il rispetto delle tutele sociali e lavoristiche negli appalti pubblici.

• art. 57, paragrafo 4, lett. a), direttiva 2014/24/UE

  Ove l’amministrazione aggiudicatrice possa dimostrare con qualunque mezzo adeguato la violazione degli obblighi applicabili di cui all’articolo 18, paragrafo 2.

  La direttiva ammette l'esclusione dell'operatore che violi gli obblighi sociali e lavoristici applicabili.

• Allegato II.12, Tabella A, d.lgs. 36/2023

  La categoria OG4 comprende le opere d'arte nel sottosuolo; le prestazioni assunte dalla mandante sono state ritenute riconducibili all'attività edilizia e quindi al CCNL Edilizia.

• Allegato X d.lgs. 81/2008

  Elenco dei lavori edili o di ingegneria civile.

  Ricompresi nei lavori di costruzione edile anche il montaggio e lo smontaggio di elementi prefabbricati utilizzati per lavori edili; ciò conferma la pertinenza del CCNL Edilizia anche per attività di prefabbricazione e posa in opera collegate al cantiere.

• art. 267 TFUE

  Non ricorrono i presupposti per il rinvio pregiudiziale, essendo le questioni prospettate infondate e non necessarie alla decisione.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 11 del d.lgs. 36/2023, la stazione appaltante può indicare un unico CCNL quando le prestazioni oggetto dell'appalto sono finalisticamente connesse e riconducibili a un'attività prevalente o assorbente; non è necessario indicare tanti CCNL quante sono le singole lavorazioni, salvo che si tratti di attività autonome e rilevanti secondo la disciplina applicabile.
• L'operatore economico che intenda applicare un CCNL diverso da quello indicato nella lex specialis non può limitarsi a dimostrarne la pertinenza rispetto alla propria attività o a singole lavorazioni, ma deve dimostrare l'equivalenza complessiva delle tutele economiche e normative; la stazione appaltante è tenuta a verificare tale equivalenza prima dell'aggiudicazione.
• Il giudizio di equivalenza tra CCNL costituisce espressione di discrezionalità tecnica della stazione appaltante ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità, travisamento dei fatti o istruttoria inadeguata; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella amministrativa.
• La verifica dell'equivalenza delle tutele deve essere sistemica e non può fondarsi sulla comparazione isolata delle sole voci più favorevoli del contratto alternativo. Sono rilevanti sia gli scostamenti normativi complessivi sia il valore delle componenti fisse della retribuzione globale annua; elementi variabili, assorbibili, volontari o non adeguatamente documentati non sono idonei, da soli, a garantire l'equivalenza.
• L'indicazione del CCNL applicabile alle prestazioni oggetto di un appalto pubblico, quale standard minimo di tutela dei lavoratori, non viola di per sé la libertà sindacale, la libertà di iniziativa economica, la concorrenza o il diritto dell'Unione, quando il contratto indicato è collegato all'oggetto dell'appalto e l'operatore conserva la facoltà di applicare un contratto diverso con tutele equivalenti.
• La disciplina dell'art. 11 del d.lgs. 36/2023 non è incostituzionale per eccesso di delega quando attua il criterio direttivo che impone di garantire l'applicazione dei contratti collettivi di settore e le medesime tutele economiche e normative per i lavoratori; la discrezionalità riconosciuta alla stazione appaltante nella scelta del CCNL non eccede tale finalità.

Come è indicizzato