Cassazione Civile, Ordinanza n. 19774/2026 del 14/06/2026

Esito

La controversia

La controversia origina da un provvedimento del GSE che, all’esito di verifiche svolte nel 2017, ha dichiarato la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti riconosciute a impianti fotovoltaici del gruppo societario, per violazioni del d.m. 31 gennaio 2014 indicate come omesso pagamento della cauzione definitiva, falsità delle dichiarazioni sul subentro e mancata titolarità dell’Autorizzazione Unica. La società aveva già impugnato la decadenza senza successo, con conferma in appello. In pendenza di tali giudizi, il GSE ha promosso un autonomo giudizio davanti al T.A.R. per ottenere la restituzione degli incentivi percepiti sino alla decadenza, qualificando la pretesa come indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. e chiedendo, in sostanza, un titolo per l’esecuzione forzata del credito restitutorio. In appello la società ha ribadito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sostenendo che la domanda riguardasse solo una pretesa patrimoniale di diritto comune, fondata su un titolo già definitivamente venuto meno, e non l’esercizio di poteri pubblicistici in materia di energia; ha inoltre chiesto la sospensione per pregiudizialità rispetto al giudizio di riesame della decadenza ex art. 56 d.l. n. 76/2020. Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello. In cassazione la società ha dedotto, con il primo motivo, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, per violazione dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.; con il secondo ha denunciato eccesso di potere giurisdizionale per il mancato accoglimento della sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo motivo, ritenendo che la domanda del GSE avesse ad oggetto non più l’esercizio di poteri autoritativi in materia di incentivi energetici, ma una ordinaria azione di ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c., fondata su un provvedimento di decadenza ormai definitivo e non più in discussione. Ha quindi dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, cassato la sentenza del Consiglio di Stato e disposto la riassunzione della causa davanti al giudice ordinario nel termine di legge. Il secondo motivo è stato dichiarato assorbito. Le spese del giudizio di cassazione sono state rimesse al giudice dinanzi al quale la causa dovrà proseguire.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia riguarda le controversie che attengono all’esercizio di poteri pubblicistici del GSE, come riconoscimento, diniego, revoca o decadenza degli incentivi, ma non si estende automaticamente a ogni lite connessa a rapporti incentivanti quando il potere autoritativo sia esaurito.

• art. 2033 c.c.

  La domanda del GSE è qualificata come azione di ripetizione dell’indebito oggettivo, poiché gli incentivi percepiti sono divenuti privi di titolo a seguito della decadenza definitiva.

• art. 56 del d.l. n. 76/2020

  La sopravvenuta disciplina sul riesame dei provvedimenti di decadenza è estranea al giudizio restitutorio già instaurato e, nel caso concreto, non incide sul riparto di giurisdizione della domanda di restituzione.

• art. 295 c.p.c.

  La richiesta di sospensione necessaria per pregiudizialità è stata prospettata dalla parte ricorrente come conseguenza della pendenza del giudizio sul riesame della decadenza, ma la Corte non l’ha esaminata perché assorbita dall’accoglimento del motivo di giurisdizione.

• art. 362 c.p.c.

  È il veicolo processuale del ricorso per cassazione avverso le decisioni del giudice amministrativo per motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 110 c.p.a.

  È richiamato quale norma sul ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione avverso le sentenze del Consiglio di Stato.

• art. 111, comma ottavo, Cost.

  È la base costituzionale del controllo della Corte di cassazione sui soli motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 369, secondo comma, n. 4, c.p.c.

  La Corte richiama il proprio potere di conoscere il ricorso originario e gli atti necessari come giudice del fatto processuale.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  È la norma procedurale che disciplina la definizione camerale, con deposito di memorie da parte delle parti e del pubblico ministero.

• art. 33 c.p.a.

  È richiamato per affermare l’efficacia esecutiva della sentenza di primo grado che aveva respinto il ricorso contro la decadenza, rilevante nel percorso che ha condotto alla pretesa restitutoria.

Massime di principio

• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre avere riguardo al petitum sostanziale, da identificare in funzione della causa petendi e della natura della posizione soggettiva dedotta in giudizio, non solo del tipo di pronuncia richiesta.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di produzione di energia sussiste quando la lite investe, direttamente o indirettamente, l’esercizio di poteri autoritativi del GSE in tema di riconoscimento, diniego, revoca, decadenza o rimodulazione degli incentivi; non opera invece quando il potere pubblico sia ormai esaurito e residui solo una pretesa patrimoniale di diritto comune.
• Se la decadenza dagli incentivi è stata definitivamente accertata o è divenuta non più contestabile, l’azione del GSE volta al recupero delle somme già erogate si configura come ordinaria ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c., devoluta al giudice ordinario.
• La presenza di un antecedente provvedimento amministrativo non basta, da sola, a radicare la giurisdizione amministrativa: è necessario che l’oggetto della controversia richieda ancora il sindacato sull’esercizio del potere pubblico, anche solo in via mediata.
• Le controversie sul recupero di incentivi non vanno confuse con quelle sulla spettanza o sulla misura dell’incentivo; quando si discute soltanto della restituzione di somme già pagate in forza di un titolo venuto meno, il giudice deve limitarsi ad accertare l’esistenza dell’obbligo restitutorio senza riaprire il merito del provvedimento di decadenza.

Come è indicizzato