Sentenza n. 15667/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

Gli esercenti del turno A2 hanno impugnato gli atti comunali che, secondo la loro prospettazione, riducevano le postazioni a loro riservate da 49 a 6 e individuavano come compatibili soltanto 3 delle 15 postazioni dell’area di San Pietro, lamentando inoltre la riduzione delle postazioni disponibili nel tempo da 48 a 26. Con il primo motivo hanno dedotto violazione degli artt. 7 e seguenti della legge n. 241/1990, dell’art. 97 Cost. e dei giudicati formatisi sulla vicenda, oltre a difetto di motivazione e istruttoria, disparità di trattamento, irragionevolezza, perplessità e contraddittorietà: l’Amministrazione avrebbe coinvolto associazioni non rappresentative, senza avvisare gli interessati delle conferenze di servizi, e avrebbe ignorato le osservazioni e le proposte di ottimizzazione trasmesse il 2 dicembre 2025. Con il secondo motivo hanno contestato la determinazione attuativa per gli stessi vizi partecipativi e istruttori, nonché per violazione degli artt. 1, 3 e 7 e seguenti della legge n. 241/1990, degli artt. 7-bis e 52 del d.lgs. n. 42/2004, dell’art. 6 della legge regionale Lazio n. 1/2022 e del relativo regolamento; hanno invocato la storicità degli urtisti, l’ordinanza commissariale n. 55/2024 che li aveva esclusi dalle delocalizzazioni temporanee per il Giubileo, il legittimo affidamento e la proporzionalità, contestando l’insufficienza e l’inadeguatezza delle nuove postazioni e la mancata considerazione delle alternative proposte. Con il terzo motivo hanno censurato la proroga tecnica delle concessioni superstiti fino al 31 dicembre 2026, deducendo violazione ed elusione del giudicato, sproporzione, contraddittorietà, perplessità e difetto di istruttoria e motivazione. Roma Capitale ha eccepito l’inammissibilità del ricorso collettivo e cumulativo e la carenza di lesività degli atti pianificatori; nel merito ha sostenuto che vi era stata partecipazione sostanziale e che gli atti rispettavano la normativa e i precedenti giudicati.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di inammissibilità: la riduzione delle postazioni incideva direttamente sulla possibilità degli esercenti di svolgere l’attività secondo la precedente turnazione e le posizioni dei ricorrenti erano identiche proprio perché ciascuno partecipava alla rotazione sulle postazioni del turno A2. Era ammissibile anche l’impugnazione cumulativa, poiché gli atti erano riferibili al medesimo procedimento e le censure riguardavano unitariamente la complessiva attività amministrativa. Il Collegio ha prescisso dall’ulteriore questione di lesività della proroga, giudicando comunque infondate le relative doglianze. Nel merito, ha respinto congiuntamente i primi due motivi: la nota del 2 dicembre 2025, contenente osservazioni e proposte concrete degli interessati, dimostrava che il contraddittorio procedimentale era stato effettivamente assicurato e non doveva estendersi alla scelta di svolgere procedure competitive, né poteva vincolare il Comune a conservare o ripristinare specifiche postazioni. I precedenti giudicati avevano imposto la partecipazione, ma non riconosciuto un diritto alla ricollocazione nelle postazioni originarie o in quelle richieste; la pianificazione restava espressione di un potere discrezionale comunale. Le concessioni erano scadute per legge il 31 dicembre 2025: non ricorrevano i presupposti del rinnovo contemplato dall’art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023, poiché il precedente procedimento di rinnovo era stato annullato nel 2021 con provvedimenti la cui legittimità era stata confermata dal Consiglio di Stato. Si applicava quindi il comma 6, e la limitatezza delle postazioni, valutata anche in rapporto al contesto territoriale e alla domanda potenziale, imponeva l’assegnazione mediante procedure a evidenza pubblica secondo i principi della direttiva 2006/123/CE. La tutela normativa della storicità degli urtisti non attribuiva un diritto al mantenimento automatico delle postazioni né risultava aver conformato legislativamente i poteri comunali di localizzazione; l’ordinanza commissariale relativa al Giubileo aveva carattere temporaneo e non vincolava la pianificazione comunale a regime. Non risultava violata la proporzionalità: l’attività non era totalmente inibita e non era stata provata l’impossibilità di operare nelle postazioni ritenute idonee; non sussisteva un obbligo di assicurare un numero di postazioni pari a quello degli esercenti. Il terzo motivo è stato respinto perché tutte le concessioni erano scadute il 31 dicembre 2025 e la proroga tecnica delle sole concessioni superstiti, in attesa delle gare, era temporanea e funzionale a evitare l’interruzione dell’attività senza ritardare la selezione competitiva; non poteva riguardare le postazioni espunte dal piano. Ricorso respinto e ricorrenti condannati in solido alle spese, liquidate in euro 3.000 oltre oneri riflessi.

Norme richiamate

• artt. 7 e ss. l. 241/1990

  Il che attesta che, quanto ai ricorrenti, che si professano appartenenti proprio a tale gruppo, è stato promosso, e successivamente si è svolto, il contraddittorio procedimentale in relazione alle c.d. proposte di ottimizzazione delle postazioni, che ha visto il concreto esercizio delle garanzie partecipative da parte degli interessati.

  La garanzia partecipativa è soddisfatta quando gli interessati hanno avuto modo di presentare osservazioni e proposte nel procedimento; non implica che il contraddittorio possa investire o vincolare la scelta amministrativa di ricorrere a procedure competitive.

• art. 11, commi 5 e 6, l. 214/2023

  Nella fattispecie che ci occupa è quest’ultima di cui al comma 6 la norma che deve essere applicata, di guisa che le concessioni hanno trovato la loro scadenza ex lege il 31 dicembre 2025.

  Il comma 5, che disciplina il rinnovo dei titoli, non si applica quando il procedimento di rinnovo era già stato annullato prima dell’entrata in vigore della legge; in tale situazione le concessioni sono assoggettate al comma 6 e scadono il 31 dicembre 2025.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Qualora l'amministrazione non concluda il procedimento nel termine predetto, le concessioni si intendono comunque rinnovate salva rinuncia dell’avente titolo e salvo il potere di adottare determinazioni in autotutela ai sensi dell'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, in caso di successivo accertamento dell’originaria mancanza dei requisiti di onorabilità e professionalità e degli altri requisiti prescritti

  La disposizione è richiamata come disciplina dell’autotutela nel regime di rinnovo del comma 5; nel caso concreto non ne ricorrevano i presupposti, perché il procedimento di rinnovo era stato annullato nel 2021.

• direttiva 2006/123/CE, art. 12

  E, considerato che la direttiva 2006/123/CE “Bolkestein” è “self executing” e che comunque, il settore del commercio in aree pubbliche rientra nell’ambito di applicazione della stessa, si impone l’indizione di gare pubbliche a tutela della concorrenza per il mercato, materia “trasversale” che è suscettibile di trovare applicazione in vari settori dell’ordinamento nazionale, tra cui deve senz’altro farsi rientrare quello delle concessioni di parcheggi a rotazione per l’esercizio del commercio su aree pubbliche per altro caratterizzati anch’essi, come già detto, dalla scarsità delle concessioni assentibili, come confermato dall’Adunanza Plenaria n. 18 del 2021 allorchè precisa che “la sottoposizione ai principi della concorrenza e dell’evidenza pubblica trova il suo presupposto sufficiente nella circostanza che con la concessione del bene pubblico si fornisca un’occasione di guadagno a soggetti operanti sul mercato, tale da imporre una procedura competitiva ispirata ai suddetti principi di trasparenza e non discriminazione”.

  Le concessioni di posteggi pubblici a rotazione, quando riguardano una risorsa limitata e offrono un’occasione di guadagno, rientrano nella direttiva servizi e devono essere assegnate con procedure competitive rispettose di trasparenza e non discriminazione.

• art. 6, comma 1, l.r. Lazio 1/2022

  Lo stesso tenore di tale disposizione attesta l’eccentricità della stessa dal tema della legittimità degli atti impugnati.

  La norma riconosce la rilevanza pubblica della tutela delle attività storiche, compresi gli urtisti, ma non attribuisce automaticamente il diritto a conservare le postazioni né, in assenza di ulteriori disposizioni, conforma i poteri comunali di localizzazione.

Massime di principio

• L’impugnazione di un atto generale o pianificatorio è ammissibile quando le sue previsioni producono una lesione attuale e diretta della posizione del ricorrente o quando l’annullamento comporterebbe il travolgimento dell’atto nella sua interezza; un ricorso collettivo è ammissibile se le posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti sono identiche, mentre il ricorso cumulativo è consentito quando gli atti impugnati sono riferibili al medesimo procedimento e le censure li investono unitariamente.
• La partecipazione procedimentale degli operatori interessati alla localizzazione di posteggi pubblici è soddisfatta dalla concreta possibilità di presentare osservazioni e proposte sulle soluzioni allocative; non attribuisce un diritto alla conservazione delle postazioni precedenti e non vincola l’amministrazione a recepire le alternative proposte.
• Quando il procedimento di rinnovo delle concessioni di commercio su aree pubbliche è stato già annullato prima dell’entrata in vigore della disciplina sopravvenuta, non ricorre il presupposto per il rinnovo previsto dall’art. 11, comma 5, della legge n. 214/2023; si applica il comma 6, con scadenza delle concessioni al 31 dicembre 2025.
• Le concessioni di posteggio su suolo pubblico costituiscono una risorsa limitata quando la disponibilità territoriale e la domanda potenziale rendono contendibile l’accesso; la loro assegnazione deve allora avvenire con procedure competitive, anche quando l’attività commerciale abbia carattere storico.
• Il riconoscimento normativo della storicità di un’attività commerciale e la sua esclusione da misure temporanee di delocalizzazione non comportano un diritto permanente al mantenimento delle medesime postazioni né impediscono all’ente locale di pianificare diversamente la risorsa per esigenze pubbliche.
• È compatibile con la tutela della concorrenza una proroga tecnica, limitata alle concessioni ancora in essere e funzionale a garantire la continuità dell’attività durante la preparazione e lo svolgimento delle gare, purché non sia diretta a ritardare ulteriormente le procedure competitive.

Come è indicizzato