Sentenza n. 14500/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato la deliberazione del Consiglio comunale di Tivoli n. 17 del 12 aprile 2024 e il relativo regolamento, nonché, con motivi aggiunti, gli atti attuativi successivi. La controversia riguarda alloggi realizzati dalla cessata Cooperativa Giovanni Conti su aree gravate da usi civici, le cui convenzioni originarie erano state dichiarate nulle; gli immobili sono poi entrati nel patrimonio comunale e il Comune ha disciplinato la loro alienazione agli occupanti storici. Il primo motivo censurava l'art. 2 del regolamento, che subordinava l'accesso alla procedura di riscatto alla dimostrazione dell'occupazione in forza di un "valido titolo", deducendo irragionevolezza, contraddittorietà e violazione dei principi di proporzionalità, poiché i titoli originari erano stati travolti dalla declaratoria di nullità. Il secondo motivo contestava i criteri di determinazione del prezzo di riscatto, fondati sui valori medi di mercato e sui dati OMI, ritenuti non coincidenti con il valore venale concreto del singolo immobile. Il terzo motivo contestava l'inclusione nel prezzo delle somme sostenute dal Comune per definire il contenzioso con la cooperativa, pari a circa 8,7 milioni di euro, ritenendo illegittimo trasferire sugli occupanti i costi di una responsabilità risarcitoria dell'ente. Il quarto motivo censurava la maggiorazione del prezzo mediante imputazione dei canoni di occupazione non corrisposti dal 1° gennaio 2019, senza considerare prescrizione, spese manutentive e stato di conservazione degli immobili. Il Comune eccepiva l'inammissibilità per difetto di lesività attuale, sostenendo che le clausole contestate avrebbero richiesto successivi atti applicativi, e contestava anche l'ammissibilità del ricorso collettivo per la diversità delle posizioni individuali.

La decisione

Il Collegio ha ritenuto ammissibile il ricorso collettivo, ravvisando uniformità delle posizioni giuridiche rispetto alle clausole regolamentari impugnate. Ha accolto il primo motivo e annullato l'art. 2 del regolamento nella parte in cui richiede, quale requisito di accesso alla procedura di riscatto, un "valido titolo" di occupazione. La clausola è stata ritenuta irragionevole e contraddittoria perché i rapporti giuridici originari degli occupanti derivavano da convenzioni dichiarate nulle e, pertanto, gli interessati non potevano oggettivamente produrre un titolo valido ed efficace. Il Comune non poteva neutralizzare l'illegittimità mediante una prassi applicativa non formalizzata né sostituire al requisito testuale un diverso criterio, consistente in una relazione non arbitraria, non occasionale e non abusiva con l'alloggio. Le ulteriori censure contro i criteri di determinazione del prezzo, i valori estimativi, il recupero delle somme sostenute dal Comune, il mancato riconoscimento dei pagamenti alla cooperativa e delle spese manutentive, nonché il recupero dei canoni, sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse attuale e concreto. Le relative disposizioni regolamentari hanno infatti contenuto generale e programmatico e non avevano ancora prodotto una lesione immediata, poiché erano in corso le perizie per la determinazione del valore effettivo degli immobili e dei corrispettivi individuali. Le questioni relative alla prescrizione, alle manutenzioni, allo stato degli immobili e alle somme già versate potranno essere dedotte contro gli atti applicativi di quantificazione. I motivi aggiunti sono stati respinti quanto alle censure di invalidità derivata, perché rivolti contro atti meramente attuativi e dipendenti dagli atti presupposti, rispetto ai quali le censure principali erano state dichiarate inammissibili. Il Comune dovrà applicare i criteri regolamentari nella fase attuativa in modo ragionevole e proporzionato, considerando le peculiarità delle singole posizioni ed evitando risultati economicamente ingiustificati. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 2 del Regolamento comunale di assegnazione degli alloggi di edilizia economico-sociale

  un valido titolo dimostrativo dell’occupazione dell’alloggio con evidenza del tempo maturato

  La previsione è stata annullata perché, interpretata secondo il significato tecnico-giuridico delle espressioni utilizzate, richiede un titolo valido ed efficace che gli occupanti non possono produrre a causa della nullità dei titoli originari.

• art. 4 del Regolamento comunale di assegnazione degli alloggi di edilizia economico-sociale

  Le disposizioni sul prezzo di riscatto, sui criteri estimativi, sul recupero degli esborsi comunali e sui canoni di occupazione non sono state esaminate nel merito perché prive, allo stato, di lesività attuale e concreta.

• art. 35, comma 12, l. 865/1971

  È stato richiamato dai ricorrenti in relazione al principio del perfetto pareggio economico delle operazioni di edilizia economica e popolare; la questione non è stata decisa nel merito per difetto di interesse attuale.

• art. 31, comma 48, l. 448/1998

  È stato invocato dai ricorrenti quale parametro per la determinazione del valore venale degli immobili; il motivo è stato dichiarato inammissibile perché il prezzo non era ancora stato concretamente determinato.

• art. 37, comma 1, d.P.R. 327/2001

  È stato richiamato dai ricorrenti in relazione al valore venale dei beni; la questione è rimasta impregiudicata per la mancanza di un atto applicativo lesivo.

Massime di principio

• È irragionevole subordinare l'accesso a una procedura di alienazione riservata agli occupanti storici alla dimostrazione di un titolo valido ed efficace quando la stessa amministrazione fonda la procedura su una vicenda nella quale i titoli originari di occupazione sono stati dichiarati nulli; il requisito non può imporre ai destinatari una prova oggettivamente incompatibile con l'assetto giuridico creato dalla pubblica amministrazione.
• Un regolamento comunale contenente criteri generali e programmatici per la futura determinazione del prezzo di cessione non è immediatamente lesivo se la concreta quantificazione del corrispettivo deve ancora essere effettuata mediante atti individuali e attività estimative; le relative censure sono proponibili contro gli atti applicativi concretamente pregiudizievoli.
• Questioni relative alla prescrizione dei canoni, alle somme già versate, alle spese di manutenzione e alle caratteristiche concrete degli immobili richiedono una valutazione individualizzata e non possono essere utilmente scrutin ate in via preventiva contro disposizioni regolamentari generali prive di applicazione concreta.
• L'amministrazione, nella fase applicativa di criteri regolamentari generali, deve procedere secondo ragionevolezza e proporzionalità, considerando le peculiarità delle singole posizioni ed evitando risultati economici ingiustificati o un alterato contemperamento degli interessi coinvolti.
• La presentazione di un ricorso collettivo è ammissibile quando i ricorrenti fanno valere posizioni giuridiche sostanzialmente uniformi rispetto alle medesime clausole regolamentari, anche se le successive fasi applicative potranno richiedere valutazioni individuali.

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