Sentenza n. 4165/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente chiedeva l’esecuzione della sentenza del TAR Lombardia n. 1906/2025, che aveva respinto il ricorso dei proprietari di un manufatto contro l’ordinanza comunale di ripristino del 15 settembre 2023, relativa alla demolizione della soletta di un’autorimessa abusiva. Deduceva l’inerzia del Comune nel dare corso alla demolizione, nell’accertare l’inottemperanza, nell’adottare gli atti di immissione in possesso e trascrizione e nell’avviare la demolizione d’ufficio; chiedeva inoltre penalità di mora e nomina di un commissario ad acta. In via subordinata domandava la riqualificazione dell’azione come ricorso avverso il silenzio-inadempimento sull’istanza del 9 ottobre 2025, ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., e, in ulteriore subordine, la conversione nel rito ordinario per impugnare o far dichiarare nullo il contenuto della comunicazione PEC comunale del 27 ottobre 2025. Nel corso del giudizio risultava che il Comune aveva respinto un’istanza di sanatoria con nuovo ordine di ripristino, impugnato dai proprietari del manufatto, aveva avviato ulteriori procedure repressive e aveva infine trasmesso il fascicolo all’ufficio competente per la demolizione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile l’azione principale di ottemperanza. La sentenza n. 1906/2025 era infatti una pronuncia di rigetto del ricorso contro l’ordinanza demolitoria e non conteneva alcun comando rivolto all’Amministrazione: aveva lasciato invariato l’assetto giuridico preesistente. L’obbligo di eseguire l’ordinanza di demolizione deriva direttamente dalla legge e dal provvedimento amministrativo, non dalla sentenza di rigetto, sicché l’eventuale mancata esecuzione non è azionabile con il giudizio di ottemperanza a quella sentenza, ma mediante i rimedi ordinari. È stata respinta anche la richiesta di riqualificazione come azione avverso il silenzio, perché il petitum sostanziale mirava a ottenere specifiche attività esecutive e non la sola declaratoria dell’obbligo di provvedere; inoltre il Comune aveva riscontrato l’istanza, avviato il procedimento e adottato atti espressi, sicché non ricorreva un’inerzia assoluta. Il giudizio sul silenzio non può essere utilizzato per sindacare l’inadeguatezza o la tardività di atti già adottati né per imporre specifiche modalità operative. È stata infine respinta la richiesta di conversione nel rito ordinario: la comunicazione PEC del 27 ottobre 2025 era una mera comunicazione informativa e interlocutoria, priva dei requisiti formali e sostanziali del provvedimento amministrativo, non autonomamente lesiva e non impugnabile. In ogni caso, anche ipotizzandone una valenza provvedimentale, essa era stata superata dalla successiva trasmissione del fascicolo all’ufficio demolizioni, con sopravvenuta carenza di interesse. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.a.

  Il giudizio di ottemperanza presuppone l’esistenza di un comando giudiziale ineseguito; non è esperibile per ottenere l’esecuzione di obblighi derivanti direttamente dalla legge o da un provvedimento amministrativo quando la sentenza da eseguire è di rigetto e non contiene statuizioni conformative o di condanna.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Il giudice può riqualificare la domanda secondo il suo contenuto sostanziale, in applicazione del principio iura novit curia, ma la conversione non è possibile quando il petitum effettivo non è coerente con il rito e con la cognizione propria dell’azione proposta.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L’azione avverso il silenzio è diretta a ottenere la declaratoria dell’obbligo dell’Amministrazione di provvedere con un atto espresso e non consente di imporre specifiche modalità operative o di sindacare il contenuto di provvedimenti già adottati.

• art. 2 l. 241/1990

  Non sussiste silenzio-inadempimento quando l’Amministrazione abbia riscontrato l’istanza e abbia avviato o proseguito il procedimento, anche se l’attività amministrativa risulti non pienamente satisfattiva o tardiva.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  L’ordinanza di ripristino adottata ai sensi dell’art. 33 non comporta l’acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale prevista per la diversa fattispecie disciplinata dall’art. 31.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  La disposizione è richiamata quale base dell’accertamento dell’inottemperanza e dell’ingiunzione al pagamento della sanzione pecuniaria, successivamente revocati in autotutela dal Comune.

• art. 107 d.lgs. 267/2000

  La specifica competenza dirigenziale costituisce uno dei requisiti formali rilevanti per la qualificazione dell’atto amministrativo; la sua assenza, insieme alla mancanza di sottoscrizione e motivazione autoritativa, conferma la natura meramente informativa della comunicazione esaminata.

Massime di principio

• Il giudizio di ottemperanza è ammissibile solo quando esista una statuizione giudiziale contenente un comando specifico, rimasto ineseguito o non completamente eseguito. Una sentenza di rigetto, che si limiti a confermare la legittimità dell’atto impugnato senza imporre obblighi di facere all’Amministrazione, non genera un obbligo di ottemperanza.
• L’obbligo dell’Amministrazione di dare esecuzione a un provvedimento amministrativo deriva dal provvedimento stesso e dalla legge, non dalla sentenza che abbia respinto l’impugnazione del provvedimento; l’eventuale inosservanza deve essere fatta valere mediante i rimedi ordinari e non con l’ottemperanza alla sentenza di rigetto.
• L’azione avverso il silenzio-inadempimento presuppone un’inerzia assoluta rispetto all’obbligo di provvedere. Se l’Amministrazione ha riscontrato l’istanza e ha avviato o proseguito il procedimento mediante atti espressi, il rito sul silenzio non può essere utilizzato per ottenere specifiche modalità esecutive o per contestare l’inadeguatezza e la tardività dell’attività amministrativa.
• La riqualificazione della domanda ai sensi dell’art. 32, comma 2, c.p.a. non può condurre a modificare il petitum sostanziale né a utilizzare il rito sul silenzio per conseguire risultati estranei alla declaratoria dell’obbligo di provvedere con un provvedimento espresso.
• Una comunicazione priva di identificazione dell’organo competente, sottoscrizione, contenuto autoritativo e motivazione provvedimentale, avente natura informativa e interlocutoria, non è autonomamente impugnabile. Anche un eventuale effetto lesivo può venir meno se l’atto è successivamente superato da ulteriori determinazioni amministrative.

Come è indicizzato