Sentenza n. 1790/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, entrata in Italia il 17 giugno 2025 con nulla osta per lavoro stagionale, non è stata assunta dal datore di lavoro che aveva ottenuto il nulla osta. Avendo reperito una nuova opportunità lavorativa, ha chiesto il 24 novembre 2025, e poi reiterato il 16 marzo 2026, di essere convocata dallo Sportello Unico per l’Immigrazione per ottenere un permesso di soggiorno per attesa occupazione o per lavoro subordinato con subentro del nuovo datore. Ha dedotto la violazione dell’art. 2, commi 1 e 2-bis, l. 241/1990, degli artt. 22, 24 e 5, commi 3-bis, 5 e 9, d.lgs. 286/1998, nonché della circolare ministeriale n. 3836 del 20 agosto 2007, sostenendo che l’Amministrazione fosse tenuta a convocarla, verificare la non imputabilità della mancata instaurazione del rapporto al lavoratore e pronunciarsi sulla possibilità di rilasciare il titolo di soggiorno. Nel corso del giudizio lo Sportello Unico ha comunicato un preavviso di rigetto, ma non il provvedimento conclusivo. La ricorrente ha quindi insistito per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio, rilevando che il preavviso è un atto interlocutorio e non equivale alla conclusione del procedimento.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a. e ha accolto il ricorso nei limiti precisati. Ha escluso che, dopo la riforma introdotta dal d.l. 145/2024, convertito dalla l. 187/2024, e dalle successive modifiche, persista l’obbligo di convocare fisicamente lavoratore e datore presso lo Sportello Unico per sottoscrivere il contratto di soggiorno: la nuova disciplina prevede la sottoscrizione diretta tra le parti e la trasmissione telematica del contratto. Ha tuttavia affermato che la soppressione della convocazione non elimina il dovere dell’Amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso. Il preavviso di rigetto, essendo meramente interlocutorio e diretto a instaurare il contraddittorio procedimentale, non soddisfa tale obbligo. La Prefettura avrebbe dovuto adottare, anche in forma semplificata, un provvedimento che chiarisse il mutamento normativo, spiegasse che la convocazione non è più prevista e indicasse le fasi procedimentali applicabili alla posizione della ricorrente. È stata quindi dichiarata l’illegittimità del silenzio-inadempimento e ordinato alla Prefettura di concludere il procedimento con provvedimento espresso entro venti giorni dalla pubblicazione della sentenza. La nomina del commissario ad acta è stata rinviata a un’eventuale fase successiva, su istanza della ricorrente, in caso di mancata esecuzione. Il Ministero dell’Interno è stato condannato alle spese, liquidate in 1.500 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

  L’Amministrazione deve pronunciarsi espressamente sull’istanza anche quando la domanda, per effetto di una riforma normativa, non possa essere accolta nei termini originariamente prospettati; il provvedimento può essere redatto in forma semplificata, ma deve chiarire le ragioni del rigetto e indicare il procedimento applicabile.

• art. 2, comma 2-bis, l. 241/1990

  È richiamato quale fondamento dell’obbligo di conclusione del procedimento entro il termine previsto.

• art. 7 l. 241/1990

  Prima della revoca del nulla osta per mancata trasmissione del contratto di soggiorno, l’Amministrazione deve instaurare il contraddittorio con il lavoratore e consentirgli di dimostrare la non imputabilità dell’omissione.

• art. 22, comma 5-ter, d.lgs. 286/1998

  Il nulla osta al lavoro è, altresì, rifiutato ovvero, nel caso sia stato rilasciato, è revocato se ... il contratto di soggiorno ... non sia trasmesso ... salvo che il ritardo sia dipeso da cause di forza maggiore o comunque non imputabili al lavoratore.

  La revoca del nulla osta non consegue automaticamente alla mancata trasmissione del contratto: l’Amministrazione deve accertare le cause dell’omissione e la sua imputabilità al lavoratore.

• art. 22, comma 5-quinquies, d.lgs. 286/1998

  La conferma dell’interesse del datore all’assunzione deve essere acquisita prima del rilascio del visto, anticipando la verifica che nel sistema previgente avveniva presso lo Sportello Unico.

• art. 22, comma 6, d.lgs. 286/1998

  Entro quindici giorni dalla data di ingresso ... il datore di lavoro e il lavoratore straniero sottoscrivono ... il contratto di soggiorno ... Tale documento ... è trasmesso in via telematica ... allo sportello unico per l’immigrazione.

  La disciplina vigente ha eliminato la convocazione fisica presso lo Sportello Unico e l’ha sostituita con la sottoscrizione tra le parti e la trasmissione telematica del contratto.

• art. 22, comma 6-bis, d.lgs. 286/1998

  Nelle more della sottoscrizione del contratto di soggiorno il nulla osta consente lo svolgimento dell’attività lavorativa nel territorio nazionale.

  La mancata sottoscrizione del contratto non produce automaticamente un effetto ostativo alla prosecuzione della posizione dello straniero e allo svolgimento dell’attività lavorativa nei limiti previsti.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Consentono l’azione contro il silenzio-inadempimento per ottenere l’accertamento dell’illegittimità dell’inerzia e l’ordine di provvedere.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza semplificata quando la causa è matura per la decisione, previo avviso alle parti.

Massime di principio

• Dopo la riforma della disciplina dell’ingresso per lavoro subordinato, la convocazione fisica del lavoratore e del datore presso lo Sportello Unico per la sottoscrizione del contratto di soggiorno non costituisce più una fase necessaria del procedimento, essendo stata sostituita dalla sottoscrizione tra le parti e dalla trasmissione telematica del contratto.
• La soppressione della convocazione fisica non esonera l’Amministrazione dall’obbligo di concludere con un provvedimento espresso il procedimento avviato da un’istanza dell’interessato. Anche quando la convocazione richiesta non sia più prevista dall’ordinamento, l’Amministrazione deve adottare almeno un provvedimento semplificato che chiarisca il mutamento normativo e indichi le fasi procedimentali applicabili.
• Il preavviso di rigetto ha natura interlocutoria e, in quanto finalizzato a instaurare il contraddittorio procedimentale, non equivale al provvedimento conclusivo richiesto dall’art. 2 l. 241/1990 e non determina il venir meno dell’interesse all’azione contro il silenzio.
• La mancata trasmissione telematica del contratto di soggiorno non consente la revoca automatica del nulla osta: l’Amministrazione deve svolgere un’istruttoria sulle cause dell’omissione e verificare se essa sia imputabile al lavoratore o derivi dal comportamento del datore di lavoro o da altra circostanza a lui non imputabile.
• Prima di revocare il nulla osta per mancata trasmissione del contratto di soggiorno, l’Amministrazione deve instaurare il contraddittorio con il lavoratore, consentendogli di dimostrare la propria buona fede e la non imputabilità dell’omissione; deve inoltre valutare, ove rilevante, la sopravvenuta disponibilità di un diverso datore di lavoro.

Come è indicizzato