Sentenza n. 1556/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il Comitato ha contestato la revoca dei contributi concessi per le annualità 2023 e 2024, disposta per la ritenuta carenza del requisito previsto dai bandi, consistente nell’assenza di condanne o patteggiamenti per delitti non colposi a carico del legale rappresentante e degli amministratori. Ha dedotto, in appello: violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, per difetto dei presupposti dell’autotutela, mancata considerazione dell’affidamento e superamento del termine ragionevole; erronea declaratoria di tardività dell’impugnazione delle clausole dei bandi, ritenute immediatamente escludenti; omissione di pronuncia sulla posizione del legale rappresentante; erronea qualificazione del diniego di autotutela come atto meramente confermativo; omissione di pronuncia sui vizi di eccesso di potere, difetto di istruttoria e motivazione e violazione dell’art. 94 d.lgs. 36/2023; mancata considerazione del bando 2025 quale elemento interpretativo. Il Comitato sosteneva inoltre che il patteggiamento del legale rappresentante, intervenuto dopo la domanda di partecipazione e l’assegnazione del contributo 2023, non poteva essere dichiarato, e che le condanne del componente del consiglio direttivo erano coperte dalla non menzione nel certificato del casellario, sicché non vi era stata dichiarazione dolosamente falsa o rimproverabile.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e annullato gli atti impugnati. Ha qualificato la revoca dei contributi, nonostante la denominazione utilizzata dall’Amministrazione, come annullamento d’ufficio di precedenti atti di ammissione affetti da illegittimità originaria, assoggettato all’art. 21-nonies l. 241/1990. Ha distinto tale ipotesi dalla decadenza, configurabile quando vengano meno successivamente condizioni sostanziali o requisiti che devono essere mantenuti durante il rapporto. Per il contributo 2023 ha rilevato il difetto di motivazione sull’interesse pubblico concreto, attuale e prevalente, sulla comparazione con l’affidamento del beneficiario e sul tempo trascorso: le somme erano state impiegate per le finalità culturali previste e non risultavano distratte o indebitamente utilizzate; inoltre era decorso oltre un anno e mezzo dall’erogazione, oltre il termine fisso di dodici mesi applicabile ratione temporis. Ha escluso l’eccezione relativa alle false rappresentazioni, poiché non risultavano dichiarazioni dolosamente reticenti o rimproverabili: il patteggiamento del legale rappresentante era successivo alla domanda e le condanne del componente del direttivo risultavano non menzionabili nel certificato del casellario, senza prova della loro conoscibilità con l’ordinaria diligenza. Per il contributo 2024 ha ritenuto invece non sussistente lo stesso deficit motivazionale temporale, poiché la revoca era intervenuta prima dell’erogazione e a breve distanza dall’ammissione; ha rimesso all’Amministrazione, nella riedizione del potere, la verifica dell’eventuale autonoma rilevanza della posizione del componente del direttivo e della possibilità di valutare, secondo il bando, i fatti oggetto del patteggiamento del legale rappresentante come indici di inaffidabilità, senza equiparare automaticamente il patteggiamento a una condanna. Il Collegio ha inoltre riformato la declaratoria di irricevibilità: le clausole dei bandi, pur non nulle per contrasto con il codice dei contratti pubblici, presentavano un quadro equivoco e non rendevano immediatamente percepibile l’effetto preclusivo, anche per la non menzione nel casellario e la disciplina sopravvenuta sul patteggiamento. Pertanto l’impugnazione poteva essere proposta unitamente agli atti applicativi, dotati di autonoma lesività. Gli ulteriori motivi sono stati assorbiti. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  «comunque non superiore a dodici mesi»

  La revoca di un contributo per illegittimità originaria dell’ammissione costituisce annullamento d’ufficio e richiede interesse pubblico concreto e attuale, comparazione degli interessi e rispetto del termine ragionevole, nella formulazione applicabile ratione temporis.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  «conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell’atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato»

  L’eccezione al termine fisso opera per false rappresentazioni conosciute, consapevolmente utilizzate o comunque rimproverabili al privato; non basta una difformità oggettiva non conoscibile o scusabile.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  La buona fede e la collaborazione nei rapporti tra amministrazione e privato sono state richiamate dal Ministero, ma la decisione ha fondato l’annullamento soprattutto sulla disciplina dell’autotutela e sulla tutela dell’affidamento.

• art. 28, comma 8, d.P.R. 313/2002

  «L’interessato [...] non è tenuto a indicare la presenza di quelle di cui al comma 7, nonché di cui all’articolo 24, comma 1»

  Chi rende dichiarazioni sostitutive relative alle iscrizioni del casellario non è tenuto a indicare le iscrizioni per le quali la legge prevede la non menzione.

• art. 24, comma 1, d.P.R. 313/2002

  «Nel certificato [...] sono riportate le iscrizioni esistenti [...] ad eccezione di quelle relative» alle ipotesi previste dalla norma

  Le condanne coperte dalla non menzione e gli altri provvedimenti esclusi dalla disposizione non devono essere riportati nel certificato del casellario rilevante per la dichiarazione sostitutiva.

• art. 445, comma 1-bis, c.p.p.

  «non ha efficacia e non può essere utilizzata a fini di prova nei giudizi civili, disciplinari, tributari o amministrativi [...]»

  Dopo la modifica introdotta dal d.lgs. 150/2022, in assenza di pene accessorie, la sentenza di patteggiamento non produce gli effetti delle disposizioni extrapenali che la equiparano a una condanna, salvo diversa previsione legislativa; l’amministrazione non può introdurre autonomamente tale equiparazione nel bando.

• art. 25, comma 1, lettera b), d.lgs. 150/2022

  Ha modificato l’art. 445, comma 1-bis, c.p.p., limitando l’efficacia extrapenale del patteggiamento.

• art. 10, comma 2, d.lgs. 36/2023

  «le clausole che prevedono cause ulteriori di esclusione sono nulle e si considerano non apposte»

  Il principio di tassatività delle cause di esclusione opera nell’ambito dei contratti pubblici, non automaticamente nei bandi per contributi pubblici estranei a contratti di appalto o concessione.

• art. 13, commi 1, 2 e 5, d.lgs. 36/2023

  Il codice dei contratti pubblici si applica agli appalti e alle concessioni; non si applica ai contratti esclusi, attivi o a titolo gratuito, salvo i principi espressamente richiamati per i contratti esclusi che offrano opportunità di guadagno.

• art. 94 d.lgs. 36/2023

  La disciplina delle cause di esclusione automatica non è stata ritenuta direttamente applicabile ai bandi di finanziamento in esame.

Massime di principio

• La qualificazione di un provvedimento amministrativo dipende dal suo contenuto dispositivo e dalla causa giuridica, non dalla denominazione utilizzata dall’amministrazione. La revoca di un contributo fondata sull’illegittimità originaria dell’ammissione è annullamento d’ufficio e deve rispettare l’art. 21-nonies l. 241/1990; la decadenza ricorre invece quando vengano meno successivamente condizioni sostanziali o requisiti che il beneficiario era tenuto a conservare.
• L’annullamento d’ufficio di un contributo già erogato richiede una motivazione specifica sull’interesse pubblico concreto, attuale e prevalente, distinta dal mero ripristino della legalità, sulla comparazione con gli interessi del beneficiario e sull’affidamento consolidato in relazione al tempo trascorso. Quando le somme siano state integralmente impiegate per le finalità pubbliche ammesse e non vi sia stata distrazione o inadempimento del programma finanziato, la sola carenza originaria di un requisito soggettivo degli amministratori non dimostra necessariamente un interesse pubblico prevalente alla restituzione.
• L’eccezione al termine fisso per l’annullamento d’ufficio basata su false rappresentazioni dei fatti non opera per ogni difformità tra realtà e dichiarazione, ma richiede una rappresentazione conosciuta, consapevolmente utilizzata o comunque rimproverabile al privato. Non è rimproverabile la mancata indicazione di condanne non risultanti dal certificato del casellario utilizzabile per la dichiarazione e soggette a non menzione, salvo prova della loro concreta conoscibilità con l’ordinaria diligenza.
• Dopo la modifica dell’art. 445, comma 1-bis, c.p.p. introdotta dal d.lgs. 150/2022, in assenza di pene accessorie il patteggiamento non può essere automaticamente equiparato a una condanna sulla base di disposizioni extrapenali previgenti; l’amministrazione non può introdurre tale equiparazione mediante una clausola di bando. Resta possibile valutare i fatti oggetto del patteggiamento come elementi di inaffidabilità, se il bando lo consente e previa istruttoria autonoma e motivata.
• L’onere di immediata impugnazione di una clausola escludente non sussiste quando la clausola sia equivoca o ambigua al punto da non rendere immediatamente percepibile l’effetto preclusivo della partecipazione. In tal caso la clausola può essere contestata insieme all’atto applicativo, che conserva autonoma lesività.
• Il codice dei contratti pubblici e il principio di tassatività delle cause di esclusione non si applicano automaticamente ai bandi per contributi pubblici che non riguardino appalti, concessioni o contratti pubblici; l’amministrazione può tuttavia autodisciplinarsi mediante un espresso autovincolo, soggetto ai limiti derivanti dalla propria lex specialis e dalla legge.

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