Parere n. 1592/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha impugnato l’ordine di demolizione relativo alla realizzazione, su un’area di circa 2.000 metri quadrati, di una pavimentazione in calcestruzzo destinata al deposito di materiale marmoreo e all’installazione di un cancello in ferro. Ha sostenuto che il cancello e la pavimentazione costituissero opere minori o pertinenziali, soggette a denuncia di inizio attività o ad autorizzazione edilizia gratuita ai sensi dell’art. 7 del d.l. n. 9/1982, convertito dalla l. n. 94/1982. Ha inoltre dedotto la formazione del silenzio-assenso sulla richiesta del 24 settembre 1998, il consolidamento di un legittimo affidamento per il comportamento asseritamente inerte del Comune e, in subordine, l’applicabilità della sola sanzione pecuniaria prevista dall’art. 37 del d.P.R. n. 380/2001, anziché della demolizione di cui all’art. 31. Il Comune ha contestato tali assunti, rilevando la natura trasformativa delle opere, la loro localizzazione in fascia di rispetto cimiteriale, l’assenza di titolo di proprietà o disponibilità dell’area e l’incompletezza delle istanze presentate dal ricorrente.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ne ha proposto il rigetto. Le opere accertate non consistevano nella semplice posa di un cancello o nella sistemazione di uno strato di stabilizzato, ma nella realizzazione di una pavimentazione in calcestruzzo di circa 2.000 metri quadrati, utilizzata come deposito a cielo aperto, e nell’installazione di un cancello di notevoli dimensioni. Per consistenza, funzione ed effetti sul territorio, esse determinavano una significativa trasformazione urbanistico-edilizia e richiedevano il previo permesso di costruire, non essendo riconducibili a una mera pertinenza o a interventi soggetti a DIA o ad autorizzazione gratuita. In ogni caso, l’area ricadeva in una fascia di rispetto cimiteriale sottoposta a vincolo di inedificabilità secondo l’art. 338 del Testo unico delle leggi sanitarie e l’art. 80 delle NTA del PRG; tale vincolo escludeva il ricorso al silenzio-assenso e alla DIA. Il silenzio-assenso non poteva inoltre formarsi perché il ricorrente non aveva dimostrato la proprietà o la disponibilità dell’area e le istanze erano incomplete, prive tra l’altro del titolo di proprietà e della documentazione tecnica richiesta. Non è stato riconosciuto alcun legittimo affidamento, poiché il Comune aveva già adottato nel 1997 atti repressivi e aveva subordinato la prosecuzione del procedimento alla produzione del titolo di proprietà e di altra documentazione. Infine, l’art. 37 del d.P.R. n. 380/2001 non era applicabile, poiché presuppone interventi astrattamente soggetti a DIA; trattandosi invece di opere prive del necessario permesso di costruire e realizzate in area vincolata, risultava corretta la sanzione demolitoria ex art. 31.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 31

  La sanzione demolitoria è applicabile agli interventi realizzati senza il necessario permesso di costruire, come ritenuto nel caso di opere aventi significativa consistenza e trasformazione urbanistico-edilizia.

• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 37

  La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 37 presuppone che l’intervento sia astrattamente soggetto a DIA; non è applicabile quando l’opera richieda il permesso di costruire.

• d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 22

  La DIA non può essere invocata per opere di rilevante trasformazione urbanistico-edilizia né per interventi realizzati in area sottoposta a vincolo assoluto di inedificabilità.

• d.l. 25 gennaio 1982, n. 9, art. 7, convertito dalla l. 25 marzo 1982, n. 94

  Il regime dell’autorizzazione edilizia gratuita e il relativo silenzio-assenso non possono legittimare opere di rilevante trasformazione, realizzate in area vincolata e da soggetto privo del titolo di disponibilità dell’area.

• Testo unico delle leggi sanitarie, art. 338

  La fascia di rispetto cimiteriale è sottoposta a un vincolo di inedificabilità diretto alla tutela igienico-sanitaria e della dignità dei luoghi di sepoltura, incompatibile con la formazione di un titolo tacito per inerzia dell’amministrazione.

• Norme tecniche di attuazione del PRG, art. 80

  La disposizione vieta qualsiasi costruzione nella fascia di rispetto cimiteriale interessata dagli interventi.

• l. 2 aprile 1968, n. 983

  È richiamata quale fonte collegata alla disciplina del divieto di edificazione nelle fasce di rispetto cimiteriale.

Massime di principio

• La realizzazione di una pavimentazione estesa, funzionalmente destinata a deposito a cielo aperto e idonea a modificare stabilmente lo stato dei luoghi e la destinazione d’uso dell’area, non costituisce una mera pertinenza edilizia, ma un intervento di significativa trasformazione urbanistico-edilizia soggetto a permesso di costruire.
• Il silenzio-assenso non può formarsi per interventi edilizi ricadenti in aree sottoposte a un vincolo assoluto di inedificabilità, quando la disciplina richiede una valutazione autorizzatoria espressa dell’amministrazione.
• La mancanza del titolo di proprietà o di altro titolo di disponibilità dell’area impedisce al richiedente di fondare una valida pretesa autorizzatoria e preclude la formazione di un titolo tacito favorevole.
• Non può riconoscersi un legittimo affidamento sulla legittimità delle opere quando l’amministrazione abbia già adottato atti repressivi o abbia subordinato la definizione del procedimento alla produzione di documentazione essenziale mai depositata dal privato.
• La sanzione pecuniaria prevista per gli interventi eseguiti in assenza o difformità dalla DIA è applicabile soltanto quando l’intervento sia, in astratto, soggetto a DIA; se l’opera richiede il permesso di costruire, la violazione è sanzionabile con la demolizione prevista dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.

Come è indicizzato