Parere n. 1589/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Decadenza dall’autorizzazione per esercizio di attività difforme in un chiosco su area pubblica

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto dal titolare di un’impresa individuale contro il Comune e il Comando di Polizia Locale, per l’annullamento dell’ordine di cessazione dell’attività, del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di rimozione e ripristino dei luoghi e del regolamento comunale sui chioschi. La Sezione Prima ha espresso parere per il rigetto.

Premesse e vicenda amministrativa

Il ricorrente esercitava l’attività di vendita al dettaglio di giornali, riviste e quotidiani in un chiosco collocato su area pubblica comunale, in forza dell’autorizzazione n. 79 del 20 luglio 2017. Il titolo consentiva l’attività di edicola, con vendita di prodotti alimentari preconfezionati non deteriorabili, ma non la somministrazione di alimenti e bevande.

Nel 2019 il ricorrente aveva chiesto di estendere l’attività alla somministrazione; la richiesta era stata respinta nel 2020. Una successiva SCIA per la somministrazione era stata vietata dal Comune e il precedente ricorso straordinario contro tale determinazione e contro la disciplina comunale era stato respinto con d.P.R. del 30 aprile 2022, in conformità al parere n. 672/2022 della Sezione.

Nel dicembre 2020 il ricorrente aveva presentato una nuova SCIA per la vendita di prodotti alimentari confezionati non deperibili e bevande preconfezionate e preimbottigliate, attività ritenuta compatibile con l’edicola. L’autorizzazione n. 79/2017 era stata poi rinnovata per il periodo dal 30 giugno 2022 al 29 giugno 2028.

Accertamento e provvedimento di decadenza

Nel sopralluogo del 23 febbraio 2024, svolto dalla Polizia Locale e dall’ASL, era stato accertato lo svolgimento di un’attività di bar con vendita al dettaglio di prodotti alimentari, anziché dell’attività di edicola prevista dal titolo.

Il Comune aveva comunicato l’avvio del procedimento di decadenza il 4 marzo 2024 e, con provvedimento del 19 marzo 2024, aveva dichiarato la decadenza dall’autorizzazione, ordinando la cessazione immediata dell’attività, la rimozione del chiosco e il ripristino dello stato dei luoghi entro novanta giorni. Il successivo sopralluogo del 6 giugno 2024 aveva accertato l’inottemperanza all’ordine, come risultante dal verbale dell’11 giugno 2024.

Censure dedotte nel ricorso

Il ricorrente aveva contestato la sufficienza dell’istruttoria e della motivazione, sostenendo che il Comune avesse desunto l’esercizio del bar dalla sola presenza di arredi e attrezzature, senza accertare la presenza di clienti o l’effettiva erogazione del servizio. Aveva inoltre giustificato l’assenza di giornali con infiltrazioni d’acqua che avrebbero temporaneamente sospeso l’attività editoriale.

Aveva poi sostenuto che il regolamento comunale del 2023 avesse reso consentita la somministrazione nell’area del chiosco. In subordine, aveva contestato l’art. 13 del regolamento, nella parte in cui consentiva la decadenza senza previa diffida, richiamando la disciplina della sospensione e della revoca prevista dal regolamento comunale del 2016 e lamentando una disparità di trattamento. Infine, aveva invocato il principio di proporzionalità e dedotto l’illegittimità del verbale della Polizia Locale.

Valutazione del sopralluogo e dell’istruttoria

La Sezione ha ritenuto adeguato e non contestabile il quadro fattuale risultante dal sopralluogo. Oltre agli arredi e alle attrezzature tipici della somministrazione, erano stati rilevati:

• l’assenza di giornali e prodotti editoriali;
• la presenza di prodotti deperibili esposti alla vendita o alla somministrazione;
• bottiglie di bevande alcoliche aperte e munite di erogatori;
• un’insegna esterna riferibile all’attività di bar.

Tali elementi, considerati unitariamente, dimostravano il mutamento dell’attività esercitata. L’assenza di avventori durante il sopralluogo non era decisiva, poiché l’attività di somministrazione poteva essere desunta da tutti gli elementi oggettivi accertati. Non era inoltre necessario svolgere ulteriori sopralluoghi.

La giustificazione delle infiltrazioni d’acqua è stata ritenuta priva di adeguato riscontro. In ogni caso, il ricorrente avrebbe dovuto comunicare al SUAP la sospensione temporanea dell’attività ai sensi dell’art. 6, comma 6-bis, della legge regionale Puglia n. 24/2015. L’amministrazione non era quindi tenuta a ricostruire autonomamente una circostanza che il privato aveva l’obbligo di portare a sua conoscenza.

Natura del regolamento comunale del 2023

Secondo la Sezione, il regolamento comunale sui chioschi del 2023 ha natura programmatoria e generale. Gli artt. 1 e 6 individuano le aree pubbliche suscettibili di concessione e disciplinano la loro futura assegnazione mediante procedure di evidenza pubblica.

La Tabella A indicava per il sito interessato la destinazione a pubblico esercizio di somministrazione di alimenti e bevande, con associato punto vendita non esclusivo di stampa quotidiana e periodica. Tale previsione, tuttavia, delineava la futura destinazione funzionale dell’area e non produceva effetti immediati sul titolo individuale già rilasciato.

La disciplina non aveva dunque carattere novativo rispetto alla concessione del 2017 e non poteva legittimare l’esercizio di una diversa attività senza un autonomo titolo abilitativo. La concreta possibilità di svolgere la somministrazione restava subordinata alla procedura selettiva prevista dall’art. 6 e, per il sito interessato, alla preventiva definizione del procedimento di acquisizione dell’area al patrimonio comunale.

Partecipazione, diffida e disparità di trattamento

Il procedimento di decadenza era stato preceduto dalla comunicazione di avvio prevista dall’art. 7 della legge n. 241/1990. Il Comune aveva indicato le contestazioni emerse durante il sopralluogo e aveva assegnato al ricorrente dieci giorni per presentare osservazioni e controdeduzioni. Il ricorrente non aveva esercitato tale facoltà.

La Sezione ha distinto la decadenza prevista dall’art. 13 del regolamento sui chioschi dalle ipotesi di sospensione e revoca disciplinate dall’art. 25 del regolamento sull’occupazione del suolo pubblico del 2016. Queste ultime riguardavano i dehors e situazioni di inadempimento suscettibili di regolarizzazione, per le quali la diffida consentiva al concessionario di conformarsi. La decadenza del regolamento sui chioschi riguardava invece l’uso dell’area per finalità diverse da quelle assentite o la violazione di condizioni essenziali, con incompatibilità strutturale rispetto al titolo.

Per tale ragione, l’assenza di una previa diffida non configurava né disparità di trattamento né irragionevolezza.

Proporzionalità e investimenti del concessionario

Il principio di proporzionalità non risultava violato. Il ricorrente era già stato informato dell’impossibilità di esercitare la somministrazione in forza del titolo posseduto, sia con il diniego del 10 gennaio 2020 sia con il divieto di prosecuzione del 7 agosto 2020.

Gli investimenti sostenuti per il chiosco non potevano assumere rilievo per legittimare un’attività svolta senza il necessario titolo abilitativo, né potevano impedire l’adozione della decadenza prevista dal regolamento comunale.

Esito

La Sezione ha ritenuto infondati tutti i motivi di ricorso e ha potuto prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità riferita al verbale della Polizia Locale. Il parere conclusivo è stato nel senso del rigetto del ricorso straordinario.

È stato inoltre disposto l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare il ricorrente, ai sensi dell’art. 52, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 196/2003 e degli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679.