Parere n. 1590/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

I ricorrenti hanno impugnato l’ordinanza comunale che ingiungeva la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi relativamente a un ampliamento di capannone, pensiline, portico, locale seminterrato, terrazzo, opere di sbancamento, recinzioni e altre strutture realizzate in assenza di permesso di costruire. Hanno sostenuto che gli interventi fossero qualificabili come ristrutturazione edilizia soggetta a DIA/SCIA e non come nuova costruzione soggetta a permesso di costruire, con conseguente inapplicabilità dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001. Hanno inoltre dedotto l’illegittimità dell’ordine di demolizione per la pendenza di domande di condono edilizio, il difetto di istruttoria e motivazione, la mancata valutazione della fiscalizzazione dell’abuso ai sensi degli artt. 33 e 34 del d.P.R. n. 380/2001, l’omessa individuazione degli autori materiali degli abusi, lo sviamento dell’azione amministrativa e la mancata considerazione del tempo trascorso e dell’affidamento maturato. Il Ministero ha eccepito l’irricevibilità del ricorso per tardività e, nel merito, l’infondatezza delle censure.

Il parere

La Sezione ha ritenuto il ricorso infondato nel merito e ha quindi prescisso dall’esame dell’eccezione di irricevibilità. Le opere accertate, per consistenza, dimensioni, aumento di volumetria e superficie coperta, costituiscono ampliamenti esterni alla sagoma dei manufatti preesistenti e integrano interventi di nuova costruzione, soggetti a permesso di costruire ai sensi degli artt. 3 e 10 del d.P.R. n. 380/2001, non ristrutturazioni soggette a SCIA ai sensi dell’art. 22. È pertanto applicabile l’ordine di demolizione previsto dall’art. 31, senza alternatività con la sanzione pecuniaria prevista per diverse fattispecie dagli artt. 33 e 34. La pendenza delle domande di condono non impediva l’adozione dell’ordinanza, poiché l’istruttoria aveva accertato che le opere contestate eccedevano quelle oggetto delle istanze e, inoltre, le domande presentate ai sensi della l. n. 724/1994 erano manifestamente inidonee a comprendere nuove costruzioni non residenziali escluse dalla sanatoria. L’ordine di demolizione è atto vincolato e doveroso, non richiede una specifica motivazione sull’interesse pubblico concreto e attuale e non è precluso dal decorso del tempo, che non determina un affidamento tutelabile sulla conservazione dell’abuso. La motivazione per relationem mediante il richiamo ai verbali di accertamento è stata ritenuta sufficiente, così come legittima è l’imputazione dell’ordine al proprietario attuale, anche se non autore materiale dell’abuso, in ragione della natura reale e ripristinatoria della misura.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 9 d.P.R. 1199/1971

  termine per la proposizione del ricorso straordinario

  Il Ministero ne ha dedotto l’inosservanza, ma la Sezione ha ritenuto di poter prescindere dall’esame dell’eccezione di irricevibilità, poiché il ricorso era infondato nel merito.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  sono interventi di nuova costruzione quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti; costituisce nuova costruzione l’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma esistente

  Gli ampliamenti esterni alla sagoma preesistente, con significativa trasformazione edilizia e urbanistica, sono qualificati come nuove costruzioni.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici

  Gli interventi di ristrutturazione edilizia con modifica della volumetria complessiva sono soggetti a permesso di costruire.

• art. 22, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  interventi di ristrutturazione edilizia diversi da quelli indicati nell’articolo 10, comma 1, lettera c

  La SCIA riguarda soltanto gli interventi di ristrutturazione edilizia che non comportano le modifiche volumetriche considerate dall’art. 10, comma 1, lett. c).

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  sanzione demolitoria per opere eseguite in assenza di permesso di costruire

  Per le opere integralmente abusive realizzate senza permesso di costruire la demolizione è la conseguenza ordinaria e non sussiste l’alternatività generale con una sanzione pecuniaria.

• artt. 33 e 34 d.P.R. 380/2001

  sanzioni per interventi di ristrutturazione edilizia in assenza o totale difformità e per interventi in parziale difformità dal permesso di costruire

  Le relative discipline non si applicano alle opere del caso concreto, che non costituiscono né ristrutturazione abusiva né parziale difformità, ma nuove costruzioni integralmente prive di permesso.

• artt. 38 e 44 l. 47/1985

  sospensione dei procedimenti sanzionatori e obbligo di previa definizione dell’istanza di condono

  La pendenza del condono normalmente impedisce l’adozione dell’ordine di demolizione, salvo che l’amministrazione dimostri che le opere contestate non coincidono con quelle oggetto dell’istanza o che la domanda sia manifestamente inaccoglibile.

• art. 32, comma 25, d.l. 269/2003

  esclusione dalla sanatoria delle nuove costruzioni non residenziali

  Le opere oggetto del ricorso, con destinazione commerciale-produttiva, non rientrano nella sanatoria invocata dai ricorrenti ai sensi della l. n. 724/1994.

• art. 3 l. 241/1990

  obbligo di motivazione del provvedimento amministrativo

  Per l’ordine di demolizione non è necessaria una motivazione specifica sull’interesse pubblico concreto e attuale, essendo sufficiente l’accertamento dell’abusività; è legittima la motivazione per relationem ai verbali conosciuti o conoscibili dai destinatari.

• Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, n. 9/2017

  Ha affermato la natura vincolata e doverosa dell’ordine di demolizione e l’assenza di un obbligo di comparazione con un interesse privato alla conservazione dell’abuso.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003; artt. 5 e 6 Regolamento (UE) 2016/679

  Costituiscono il fondamento dell’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare i ricorrenti e i terzi citati.

Massime di principio

• Gli interventi edilizi che realizzano corpi di fabbrica esterni alla sagoma preesistente e determinano un significativo incremento di volumetria, superficie coperta o carico urbanistico costituiscono nuove costruzioni soggette a permesso di costruire, anche se realizzati in prosecuzione o in connessione con manufatti preesistenti.
• L’ordine di demolizione previsto dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 è applicabile alle opere integralmente abusive realizzate in assenza di permesso di costruire e non è sostituibile, in via generale, con la sanzione pecuniaria prevista per fattispecie diverse dagli artt. 33 e 34 del medesimo decreto.
• La pendenza di una domanda di condono edilizio impone normalmente la previa definizione del procedimento di sanatoria, ma non impedisce l’esercizio del potere repressivo quando una puntuale istruttoria tecnica accerti che le opere contestate sono ulteriori, più estese o comunque non riconducibili a quelle oggetto dell’istanza; la regola non opera neppure quando la domanda sia manifestamente priva dei presupposti legali di accoglibilità.
• L’ordine di demolizione di un abuso edilizio è un atto vincolato e doveroso, sicché non richiede una motivazione autonoma sull’interesse pubblico concreto e attuale alla rimozione, ulteriore rispetto all’esigenza di ripristinare la legalità violata.
• Il decorso del tempo e la mera inerzia dell’amministrazione non fanno sorgere un affidamento giuridicamente tutelabile sulla conservazione di opere abusive, poiché non possono rendere legittima una situazione illegittima ab origine.
• Poiché l’ordine di demolizione ha natura reale e funzione ripristinatoria, esso può essere rivolto al proprietario attuale o al soggetto nella disponibilità giuridica e materiale dell’immobile, anche quando non sia l’autore materiale dell’abuso.

Come è indicizzato