Parere n. 1593/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto dai signor -OMISSIS- e -OMISSIS- contro il Comune di -OMISSIS- e nei confronti della signora -OMISSIS- per l’annullamento dell’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS- del 13 aprile 2021, del Regolamento edilizio del Comuna di -OMISSIS- approvato con delibera consiliare n. 65/2017 del 25 settembre 20217 e di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale.
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione dell’ordinanza comunale di demolizione del 13 aprile 2021, del regolamento edilizio comunale nella parte di interesse e degli atti connessi, relativi a una casetta prefabbricata e a un pergolato realizzati in area pertinenziale privata
Esito
Prevale l’amministrazione
La questione giuridica
I ricorrenti contestano l’ordinanza di demolizione sostenendo che una casetta in legno di circa 3 x 3 metri, chiusa, ancorata al suolo, dotata di impianto elettrico e utilizzata come deposito, nonché un pergolato adiacente con struttura lignea, telo di copertura e chiusure laterali, rientrino nell’edilizia libera ai sensi dell’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001 e del Glossario unico approvato con d.m. 2 marzo 2018. In subordine, i ricorrenti qualificano le opere come pertinenze o arredi da giardino ai sensi dell’art. 63-bis del regolamento edilizio comunale e deducono che tale regolamento non potrebbe derogare alla normativa statale. Viene inoltre denunciato il difetto di motivazione dell’ordinanza di demolizione, per la mancata indicazione puntuale del titolo edilizio necessario. Il Comune sostiene invece che le opere siano stabilmente infisse, dotate di consistenza volumetrica, impianti e autonomia funzionale, e che il pergolato sia assimilabile a una tettoia, con conseguente necessità di un titolo edilizio.
Il parere
Il Consiglio di Stato ritiene il ricorso infondato e ne propone il rigetto. La casetta e il pergolato non sono riconducibili all’edilizia libera, poiché presentano stabilità, consistenza edilizia, autonomia funzionale e una destinazione non meramente temporanea o accessoria. La precarietà deve essere valutata secondo un criterio funzionale, avuto riguardo alla destinazione obiettiva e intrinseca dell’opera, e non soltanto secondo la sua amovibilità o i materiali utilizzati. Le opere non possono neppure essere considerate pertinenze edilizie, in quanto determinano nuova volumetria, incidono sull’assetto del territorio e possiedono autonomia funzionale. Non sussiste una concreta antinomia tra il Glossario unico e il regolamento edilizio comunale, poiché il primo individua categorie generali mentre il secondo ne specifica i requisiti nel contesto locale; in ogni caso, l’assenza dei presupposti dell’edilizia libera rende irrilevante la questione della prevalenza delle fonti. È infondata anche la censura relativa alla motivazione: l’ordinanza identifica le opere, ne descrive la consistenza e dà atto dell’assenza del titolo edilizio, elementi sufficienti a rendere comprensibili le ragioni della demolizione.
Osservazioni
Edilizia libera e precarietà delle opere
La casetta e il pergolato non rientrano nell’edilizia libera prevista dall’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001 e dal Glossario unico, poiché sono stabilmente ancorati o strutturati, presentano chiusure, impianti, coperture e una consistenza urbanistico-edilizia propria. La precarietà dell’opera va valutata secondo il criterio funzionale e richiede che l’uso sia specifico, contingente e temporalmente limitato; non è sufficiente la mera amovibilità dei materiali.
Qualificazione come pertinenza edilizia
La qualificazione pertinenziale è esclusa quando l’opera crea nuova volumetria, incide sul carico urbanistico o sull’assetto del territorio e presenta autonomia funzionale. Il mero rapporto di servizio con l’edificio principale non è sufficiente.
Rapporto tra Glossario unico e regolamento edilizio comunale
Non è ravvisabile una reale antinomia tra la disciplina statale e il regolamento comunale: il Glossario individua categorie generali con requisiti qualitativi e dimensionali, mentre il regolamento può specificare tali requisiti nel contesto locale, senza derogare alla normativa statale.
Motivazione dell’ordinanza di demolizione
La motivazione è sufficiente perché l’ordinanza identifica puntualmente le opere abusive, ne descrive la consistenza e indica l’assenza del titolo edilizio. Non è indispensabile l’indicazione puntuale dello specifico titolo necessario, essendo sufficiente la qualificazione dell’intervento come abusivo.
Norme richiamate
d.P.R. 30 giugno 2001, n. 380, art. 6
Sono eseguibili in edilizia libera soltanto gli interventi rientranti nelle categorie previste dalla legge e privi di autonoma rilevanza urbanistico-edilizia; le opere esaminate non possiedono tali caratteristiche.
d.m. 2 marzo 2018, Glossario unico
Il Glossario individua categorie generali di interventi di edilizia libera, ma la riconducibilità concreta dell’opera alla categoria dipende dalle sue caratteristiche effettive, dimensionali, strutturali e funzionali.
Regolamento edilizio comunale, art. 63-bis
La disposizione comunale invocata dai ricorrenti non consente di qualificare come arredi o pertinenze opere che, per consistenza e autonomia funzionale, costituiscono un organismo edilizio rilevante.
d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196, art. 52, commi 1 e 2
Ricorrendo i presupposti di tutela dei diritti e della dignità dell’interessato, giustifica l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi.
Regolamento (UE) 2016/679, art. 10
È richiamato, unitamente all’art. 52 del d.lgs. n. 196/2003, a fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento.
Massime di principio
- La qualificazione di un manufatto come opera precaria, ai fini dell’esonero dal titolo edilizio, deve essere compiuta secondo un criterio funzionale, considerando la destinazione obiettiva e intrinseca dell’opera; la sola amovibilità o precarietà strutturale non è sufficiente quando il manufatto soddisfa esigenze non temporanee e altera stabilmente il territorio.
- Un’opera non è riconducibile all’edilizia libera quando presenta stabilità, chiusure, impianti, copertura o autonomia funzionale tali da configurare un organismo edilizio con propria consistenza urbanistico-edilizia.
- La qualificazione di un’opera come pertinenza edilizia richiede, oltre al rapporto di servizio con l’edificio principale, l’assenza di nuova volumetria e di significativa incidenza sul carico urbanistico; l’autonomia funzionale e la trasformazione dell’assetto territoriale escludono la natura pertinenziale.
- L’ordinanza di demolizione è adeguatamente motivata quando identifica le opere abusive, ne descrive la consistenza e dà atto dell’assenza del titolo edilizio, anche senza indicare in modo puntuale lo specifico titolo astrattamente necessario.
Impugnazione dell’ordinanza di demolizione di una casetta e di un pergolato
Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da proprietari privati contro un Comune, per l’annullamento di un’ordinanza di demolizione relativa a una casetta prefabbricata in legno e a un pergolato realizzati nell’area pertinenziale dell’immobile, nonché del regolamento edilizio comunale nella parte ritenuta lesiva.
Premesse e svolgimento della vicenda
L’assemblea condominiale aveva autorizzato l’installazione di una casetta in legno nell’area di pertinenza esclusiva dei ricorrenti. Dopo contestazioni di altri condomini, i proprietari avevano incaricato un tecnico ed eseguito modifiche ritenute idonee a ricondurre l’intervento nell’edilizia libera.
A seguito di una segnalazione, il Comune effettuava un sopralluogo il 22 febbraio 2021, accertando la presenza di una casetta di circa 3 x 3 metri, chiusa su tutti i lati, stabilmente infissa al suolo, dotata di impianto elettrico e utilizzata come deposito, nonché di un pergolato adiacente, di analoghe dimensioni, con struttura lignea, telo di copertura e chiusure laterali.
Il Comune avviava il procedimento repressivo il 1° marzo 2021. Dopo il deposito di una memoria difensiva da parte dei proprietari, l’amministrazione adottava l’ordinanza di demolizione del 13 aprile 2021, notificata il 15 aprile 2021. L’istanza di annullamento in autotutela presentata il 7 giugno 2021 non riceveva riscontro. Il ricorso straordinario veniva quindi notificato il 14 luglio 2021.
Motivi del ricorso
I ricorrenti sostenevano che la casetta fosse qualificabile come “ripostiglio per attrezzi” rientrante nel Glossario unico dell’edilizia libera e che il pergolato fosse una struttura leggera con telo amovibile. Deducevano inoltre che le opere fossero pertinenze o arredi da giardino ai sensi dell’art. 63-bis del regolamento edilizio comunale.
Veniva anche contestata la compatibilità del regolamento comunale con la normativa statale, sostenendo che il regolamento non potesse derogare al d.P.R. n. 380/2001 e al Glossario unico. Infine, i ricorrenti lamentavano il difetto di motivazione dell’ordinanza, per la mancata indicazione puntuale del titolo edilizio necessario.
Qualificazione delle opere e edilizia libera
La Sezione esclude che le opere possano rientrare nell’edilizia libera prevista dall’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001 e dal Glossario unico approvato con d.m. 2 marzo 2018.
La casetta è risultata stabilmente ancorata al suolo, chiusa, dotata di impianti e destinata a deposito non meramente accessorio. Il pergolato presenta elementi strutturali, una copertura e chiusure laterali. Nel loro complesso, tali caratteristiche evidenziano la creazione di un organismo edilizio dotato di consistenza e autonomia funzionale.
Il Consiglio di Stato richiama il principio, già affermato dalla giurisprudenza, secondo cui la precarietà non dipende esclusivamente dalla struttura o dalla possibilità di rimuovere l’opera. Occorre invece considerare la sua destinazione obiettiva: se il manufatto è destinato a soddisfare esigenze non temporanee, esso non può beneficiare del regime delle opere precarie, anche se realizzato con materiali facilmente amovibili.
Esclusione della natura pertinenziale
La Sezione respinge anche la qualificazione delle opere come pertinenze edilizie. La pertinenza richiede l’assenza di nuova volumetria e di incidenza sul carico urbanistico; il semplice rapporto di servizio con l’edificio principale non è sufficiente.
Nel caso concreto, la casetta e il pergolato determinano nuova volumetria, alterano l’assetto del territorio e presentano autonomia funzionale. Per tali ragioni non possono essere considerati interventi pertinenziali privi di rilevanza edilizia.
Rapporto tra disciplina statale e regolamento comunale
La censura relativa al contrasto tra il Glossario unico e il regolamento edilizio comunale è ritenuta infondata. Secondo la Sezione, non emerge una concreta antinomia: il Glossario individua categorie generali, mentre il regolamento comunale si limita a specificarne i requisiti nel contesto locale.
In ogni caso, poiché le opere non possiedono i requisiti sostanziali dell’edilizia libera, la questione della prevalenza tra le fonti non risulta decisiva per la soluzione della controversia.
Motivazione dell’ordinanza di demolizione
È respinta anche la censura di difetto di motivazione. L’ordinanza identifica le opere, ne descrive la consistenza e dà atto dell’assenza del titolo edilizio. Tali elementi consentono di comprendere il contenuto e le ragioni del provvedimento.
La mancata indicazione puntuale dello specifico titolo edilizio necessario non determina l’illegittimità dell’ordinanza, essendo sufficiente la qualificazione dell’intervento come abusivo sulla base delle caratteristiche concretamente accertate.
Esito
Il Consiglio di Stato, ritenuto garantito il contraddittorio mediante la possibilità per i ricorrenti di replicare alla relazione ministeriale, esprime parere per il rigetto del ricorso straordinario. Il parere dispone inoltre l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare i ricorrenti.
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