Sentenza n. 6580/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato sei provvedimenti comunali di rigetto di istanze di condono edilizio presentate nel 1987, la successiva ingiunzione di rimozione o demolizione delle opere e, con ulteriori motivi aggiunti, i pareri negativi resi nel 2018 dal Parco Archeologico dell'Appia Antica. Ha dedotto: la formazione del silenzio-assenso sulle domande di condono, sostenendo che il Comune fosse competente a rendere il parere previsto dall'art. 32 l. n. 47/1985 e che, comunque, si fosse formato il silenzio-assenso del Ministero ai sensi dell'art. 17-bis l. n. 241/1990; il difetto di motivazione dei dinieghi, fondati sui pareri dell'autorità tutoria; l'insussistenza di vincoli di inedificabilità assoluta al momento della realizzazione delle opere e la disparità di trattamento rispetto ad altri condoni; l'incompetenza del Ministero a svolgere valutazioni urbanistico-edilizie; il difetto di istruttoria e motivazione dei pareri, asseritamente limitati alla rilevanza archeologica e paesaggistica dell'area senza considerare le caratteristiche dei manufatti. Con riferimento all'ingiunzione di demolizione, ha sostenuto che le opere ulteriori rispetto a quelle oggetto di condono fossero interventi di manutenzione straordinaria soggetti a CILA e non nuove costruzioni ai sensi dell'art. 15 l.r. Lazio n. 15/2008.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e tutti i motivi aggiunti. Ha ritenuto che, trattandosi di area gravata da vincolo archeologico, la competenza a rendere i pareri di compatibilità spettasse al Ministero della Cultura e non al Comune, ai sensi della disciplina regionale richiamata. I pareri ministeriali sono stati considerati tempestivi rispetto alle richieste comunali, con conseguente esclusione del silenzio-assenso ex art. 17-bis l. n. 241/1990. Il Collegio ha inoltre precisato che, ove fosse stata accolta la tesi della competenza comunale, la disciplina dell'art. 32 l. n. 47/1985 vigente alla data delle domande avrebbe comunque condotto al silenzio-diniego e non al silenzio-assenso. I dinieghi comunali potevano legittimamente recepire i pareri dell'autorità tutoria, aventi natura obbligatoria e vincolante. La ricorrente non ha provato che le opere fossero state realizzate prima dell'imposizione del vincolo del 1953: la documentazione prodotta dimostrava soltanto la preesistenza di alcune opere al periodo 1958-1960. L'onere di provare la data di realizzazione dell'abuso grava sul privato richiedente il condono. Le valutazioni dell'autorità tutoria sull'epoca di realizzazione erano pertinenti, perché necessarie a individuare il regime vincolistico applicabile. I pareri sono stati ritenuti adeguatamente motivati e non manifestamente illogici, avendo evidenziato la prossimità a complessi archeologici di particolare rilievo e l'integrità archeologica dell'area. Il giudice ha escluso la rilevanza dei precedenti invocati dalla ricorrente, riferiti a vincoli diretti su immobili diversi, mentre nel caso deciso rilevava un vincolo indiretto sull'area. Il sindacato giudiziale sulle valutazioni tecnico-discrezionali dell'autorità di tutela è stato ritenuto circoscritto ai profili di logicità, coerenza, completezza e correttezza del procedimento, senza possibilità di sostituire la valutazione amministrativa con una diversa valutazione opinabile. La disparità di trattamento non è stata provata e, comunque, l'eventuale illegittimità di altri provvedimenti non rende illegittimo quello impugnato. La legittimità dei dinieghi ha comportato quella derivata dell'ingiunzione di demolizione. Quanto alle opere successive, il TAR ha rilevato che si trattava di completamenti privi di autonomia funzionale di un compendio non sanabile e che, dopo la presentazione della domanda di condono e fino alla sua eventuale definizione favorevole, non è consentito proseguire, completare, trasformare o ampliare l'immobile abusivo, indipendentemente dal regime edilizio astrattamente applicabile alle opere. In ogni caso, salvo la modifica della distribuzione interna, le opere necessitavano di titolo abilitativo e parere paesaggistico. La società è stata condannata a rifondere a Roma Capitale 1.500 euro oltre accessori; le spese sono state compensate nei rapporti con Ministero della Cultura e Parco Archeologico.

Norme richiamate

• artt. 31-35 l. n. 47/1985

  La domanda si intende tacitamente accolta decorsi 24 mesi dalla sua presentazione.

  La disciplina del silenzio-assenso sul condono opera, per le opere in area vincolata, in relazione al previo parere dell'autorità tutoria; il termine decorre dall'emissione del parere. Nel caso concreto i pareri ministeriali sono stati tempestivi.

• art. 32, comma 1, l. n. 47/1985

  Qualora il parere non venga formulato (...) entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto.

  La formulazione applicabile alla data di presentazione delle domande, ove si fosse ritenuta competente l'amministrazione comunale, avrebbe comportato il silenzio-diniego e non un provvedimento tacito favorevole.

• art. 35, comma 17, l. n. 47/1985

  La domanda si intende tacitamente accolta decorsi 24 mesi dalla sua presentazione.

  Il silenzio-assenso sulla domanda di condono presuppone il corretto completamento della fattispecie prevista dalla legge e, in area vincolata, il rilascio del parere tutorio.

• art. 17-bis l. n. 241/1990

  Il silenzio-assenso tra amministrazioni non si è formato perché il Ministero si è pronunciato entro il termine di 90 giorni sulle richieste comunali.

• art. 13, comma 4, l.r. Lazio n. 24/1998

  Nelle zone di interesse archeologico ogni modifica dello stato dei luoghi è subordinata all'autorizzazione paesistica (...) integrata, per le nuove costruzioni, dal preventivo parere della competente soprintendenza archeologica.

  Per gli interventi in zona di interesse archeologico, la competenza a rendere il parere sulla rilevanza e compatibilità archeologica spetta all'autorità statale competente.

• art. 95, comma 2, lett. b), l.r. Lazio n. 14/1999

  La disposizione, in combinato con la disciplina regionale richiamata, non ha trasferito al Comune la competenza sui pareri relativi al vincolo archeologico.

• art. 15 l.r. Lazio n. 15/2008

  Costituisce la base normativa dell'ingiunzione regionale di rimuovere o demolire le opere abusive.

• art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. n. 380/2001

  La qualificazione delle opere come manutenzione straordinaria non consente di proseguire lavori su un immobile abusivo oggetto di domanda di condono ancora non definita.

• art. 134 d.lgs. n. 42/2004

  Rileva per l'individuazione dei beni paesaggistici gravanti sull'area.

• art. 2697 c.c.

  In applicazione del principio di vicinanza della prova, il privato che chiede il condono deve provare con elementi affidabili la data di realizzazione delle opere abusive.

• art. 9 Cost.

  La tutela del paesaggio e del patrimonio archeologico costituisce il parametro costituzionale di riferimento dell'attività dell'autorità tutoria.

Massime di principio

• In materia di condono edilizio relativo a opere realizzate su area sottoposta a vincolo, il termine per la formazione del silenzio-assenso sulla domanda non può decorrere utilmente senza il previo parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo, quando tale parere sia previsto dalla legge.
• Per gli interventi ricadenti in una zona di interesse archeologico, la competenza a valutare la compatibilità archeologica dell'opera spetta all'autorità statale preposta alla tutela, anche quando il procedimento di condono sia gestito dal Comune.
• Il diniego comunale di condono può essere motivato mediante adesione al parere dell'autorità tutoria quando quest'ultimo abbia natura obbligatoria e vincolante.
• L'onere di provare la data di realizzazione delle opere abusive grava sul privato che invoca i benefici del condono; la mera prova della preesistenza dell'opera a una data successiva a quella di imposizione del vincolo non dimostra la realizzazione anteriore al vincolo.
• Le valutazioni tecnico-discrezionali dell'autorità preposta alla tutela archeologica e paesaggistica sono sindacabili dal giudice soltanto per manifesta illogicità, incoerenza, incompletezza o erroneità del criterio tecnico e del procedimento applicativo, senza sostituzione della valutazione giudiziale a quella amministrativa.
• Dopo la presentazione di una domanda di condono e fino alla sua eventuale definizione favorevole, il proprietario non può completare, trasformare o ampliare il manufatto abusivo; il divieto opera indipendentemente dalla qualificazione edilizia o dal regime sanzionatorio astrattamente applicabile alle opere successive.

Come è indicizzato