Sentenza n. 2934/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La controversia riguarda il diniego del Ministero dell’Istruzione e del Merito all’istanza di riconoscimento di un titolo conseguito in Spagna al termine di un corso di formazione sulle necessità specifiche di sostegno educativo. Il TAR aveva ritenuto illegittimo il diniego perché l’Amministrazione non avrebbe svolto un’adeguata istruttoria né una comparazione concreta tra il percorso estero e quello previsto in Italia, reputando non decisiva la qualificazione del titolo spagnolo come mero “titolo proprio” universitario. I Ministeri hanno appellato sostenendo che il titolo prodotto non fosse una qualifica professionale o un titolo di formazione ai sensi degli artt. 11 e 13 della direttiva 2005/36/CE, ma un semplice attestato di frequenza privo di valore ufficiale e non abilitante in Spagna. Hanno inoltre dedotto che l’Amministrazione avesse comunque effettuato una comparazione concreta tra il percorso estero e quello italiano previsto dal D.M. 30 settembre 2011, avvalendosi anche del parere negativo del Ministero dell’Università e della Ricerca, e che tale istruttoria avesse evidenziato rilevanti e incolmabili differenze quanto a contenuti, competenze, laboratori, tirocinio, crediti formativi, modalità didattiche e specializzazione per ordine e grado di scuola. L’appellata ha chiesto di dichiarare la sopravvenuta carenza di interesse, avendo rinunciato alla domanda di riconoscimento e completato un distinto percorso Indire previsto dalla normativa sopravvenuta.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta di dichiarare la sopravvenuta carenza di interesse, rilevando che la rinuncia alla domanda di riconoscimento e la frequenza del percorso Indire sono fatti successivi e distinti rispetto al diniego impugnato, il cui oggetto era l’ammissione diretta all’insegnamento; l’esito dell’appello non incide sulla frequenza dei corsi Indire. Nel merito, l’appello è stato accolto. Il Collegio ha ritenuto legittima la qualificazione del documento prodotto come mero attestato di frequenza di un corso privo di valenza ufficiale, non riconducibile a un attestato di competenza o a un titolo di formazione prescritto dalla Spagna per accedere alla professione regolamentata di insegnante di sostegno. In tale situazione il titolo non poteva essere riconosciuto ai sensi del regime generale della direttiva 2005/36/CE né poteva attribuire in Italia un effetto abilitante superiore a quello posseduto nello Stato d’origine. Il Consiglio di Stato ha inoltre accertato che il Ministero aveva svolto una concreta istruttoria comparativa, anche sulla base del parere del Ministero dell’Università e della Ricerca. La comparazione aveva evidenziato, tra l’altro, l’assenza di elementi relativi alle competenze richieste dal profilo italiano, all’approccio ICF, ai requisiti organizzativi del corso, ai laboratori diversificati per ordine e grado, al tirocinio di 300 ore presso istituzioni scolastiche con tutor e supervisione, al conseguimento di 60 CFU, all’esame finale e all’esclusione della formazione online o blended. Era inoltre emerso che il percorso estero non risultava riferito a uno specifico ordine o grado di scuola, diversamente dal sistema italiano. La sentenza del TAR è stata quindi riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto. Le spese del doppio grado sono state compensate in considerazione della sopravvenuta rinuncia alla domanda di riconoscimento.

Norme richiamate

• art. 7, commi 1 e 2, d.l. 31 maggio 2024, n. 71, convertito dalla l. 29 luglio 2024, n. 106

  Prevede percorsi di specializzazione per il sostegno destinati, a determinate condizioni, a chi abbia seguito un percorso formativo sul sostegno all’estero e rinunci alla domanda di riconoscimento; il percorso è distinto dall’ammissione diretta all’insegnamento oggetto del diniego.

• art. 11 direttiva 2005/36/CE

  Individua le categorie di attestati di competenza e titoli di formazione rilevanti ai fini del riconoscimento delle qualifiche professionali; un mero attestato di frequenza privo di valore ufficiale non rientra nella previsione.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  Il riconoscimento presuppone un titolo o attestato prescritto dallo Stato membro d’origine per accedere alla medesima professione ed esercitarla; tale presupposto mancava nel caso esaminato.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Rileva per l’eventuale imposizione di misure compensative quando esista un titolo riconoscibile e siano accertate differenze sostanziali; non opera per trasformare un attestato privo di valore ufficiale in una qualifica professionale.

• art. 13, comma 5, d.m. n. 249/2010

  Esclude che la sola frequenza del corso di specializzazione per il sostegno produca, in Italia, un effetto abilitante.

• d.m. 30 settembre 2011

  Stabilisce il percorso italiano di specializzazione sul sostegno, inclusi profilo professionale, requisiti dei corsi, laboratori, tirocinio, 60 CFU, durata, esame finale e modalità di conduzione; costituisce il parametro per la comparazione con la formazione estera.

• art. 8 d.m. 30 settembre 2011

  Prevede il superamento del tirocinio quale condizione necessaria per l’accesso all’esame finale del percorso di specializzazione.

• art. 9 d.m. 30 settembre 2011

  Richiamato quale disposizione relativa all’esame finale del corso di specializzazione.

• art. 3 d.m. 30 settembre 2011

  Individua requisiti organizzativi e didattici per l’attivazione dei corsi italiani di specializzazione sul sostegno, utilizzati come elementi della comparazione.

• Allegati A, B e C d.m. 30 settembre 2011

  Definiscono rispettivamente il profilo del docente specializzato, laboratori e tirocinio, nonché le metodologie di conduzione della formazione; la mancanza di corrispondenti elementi nella documentazione estera giustifica il giudizio di non equivalenza.

Massime di principio

• Un documento rilasciato da un’università straniera come mero attestato di frequenza o titolo proprio, privo di valore ufficiale e non abilitante nello Stato d’origine, non costituisce un attestato di competenza o un titolo di formazione riconoscibile ai sensi degli artt. 11 e 13 della direttiva 2005/36/CE.
• La libertà di circolazione dei professionisti non impone allo Stato membro ospitante di attribuire a un titolo estero un valore professionale o abilitante superiore a quello che il titolo possiede nello Stato membro d’origine.
• Il riconoscimento di una formazione estera per l’accesso a una professione regolamentata richiede una verifica concreta della natura ufficiale e dell’efficacia abilitante del titolo nello Stato d’origine, nonché, ove tali presupposti sussistano, una comparazione tra il percorso estero e quello nazionale.
• L’Amministrazione assolve l’obbligo di istruttoria e motivazione quando individua specificamente le differenze tra i percorsi formativi, facendo riferimento ai contenuti, alle competenze professionali, ai laboratori, al tirocinio, alla durata, ai crediti formativi, all’esame finale, alle modalità didattiche e all’eventuale articolazione per ordine e grado di scuola.
• Le misure compensative previste dalla direttiva 2005/36/CE presuppongono l’esistenza di un titolo o attestato ufficialmente riconoscibile; non possono essere utilizzate per sanare la radicale mancanza di un titolo abilitante o di formazione ufficialmente prescritto dallo Stato d’origine.
• La rinuncia alla domanda di riconoscimento e il successivo conseguimento di una specializzazione mediante un distinto percorso formativo non determinano automaticamente la sopravvenuta carenza di interesse all’appello relativo alla legittimità del precedente diniego, quando permane una differenza di oggetto tra i due procedimenti.

Come è indicizzato