Sentenza n. 834/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato la sentenza del TAR che aveva respinto, riunendoli, i ricorsi relativi: all’annullamento d’ufficio delle DIA presentate nel 2004 e nel 2005 per la ristrutturazione del fabbricato; all’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica del 2004; alla sanzione pecuniaria di 316.000 euro irrogata ai sensi dell’art. 38 d.P.R. 380/2001; al diniego di sanatoria edilizia. Ha dedotto difetto di istruttoria, falsa applicazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, violazione del termine di 18 mesi, insussistenza di una falsa rappresentazione dei fatti accertata con sentenza penale definitiva, mancanza di un interesse pubblico attuale, difetto di motivazione e violazione dell’affidamento dei proprietari incolpevoli. Ha inoltre contestato la qualificazione dell’immobile come manufatto di interesse storico, sostenendo che esso non fosse schedato né perimetrato dal regolamento urbanistico e che fossero quindi ammissibili interventi di ristrutturazione edilizia. Il Comune ha proposto appello incidentale sostenendo l’inammissibilità del ricorso originario per omessa notificazione a una vicina che aveva presentato esposti, ritenuta controinteressata. Una proprietaria ha proposto appello incidentale contro la parte della sentenza relativa alla sanzione pecuniaria e alla fiscalizzazione dell’abuso. L’Agenzia delle Entrate ha chiesto l’estromissione per carenza di legittimazione passiva, trattandosi di contestazione riguardante una perizia estimativa meramente endoprocedimentale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha estromesso l’Agenzia delle Entrate per carenza di legittimazione passiva, ritenendo la perizia estimativa un atto endoprocedimentale non direttamente impugnabile e individuando nel Comune l’unico autore del provvedimento lesivo. Ha respinto l’appello incidentale del Comune sull’omessa notificazione alla vicina: il vicino che presenta esposti o denunce non assume, per ciò solo, la posizione di controinteressato nel giudizio contro l’annullamento d’ufficio di un provvedimento, poiché l’autotutela è esercitata d’ufficio per finalità di pubblico interesse. Nel merito ha accolto l’appello principale ritenendo illegittimo l’annullamento delle DIA, adottato a distanza di oltre quindici anni, oltre il termine di 18 mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990. La deroga al termine, fondata su false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci, richiede che la falsità sia accertata con sentenza passata in giudicato anteriore all’atto di autotutela; tale accertamento mancava. Sono stati quindi annullati l’annullamento delle DIA, l’annullamento derivato dell’autorizzazione paesaggistica e la sanzione pecuniaria ex art. 38 d.P.R. 380/2001, non potendo quest’ultima fondarsi su un titolo edilizio legittimamente annullato. È stato inoltre accolto il motivo relativo al diniego di sanatoria: l’immobile non risultava schedato nel Dossier C, né perimetrato nelle tavole del regolamento urbanistico, né risultava aver conservato caratteristiche storiche tutelate; erano pertanto ammissibili interventi di ristrutturazione edilizia. I motivi aggiunti contro la perizia dell’Agenzia delle Entrate sono stati dichiarati inammissibili perché rivolti contro un atto endoprocedimentale. L’appello incidentale della proprietaria e il secondo appello incidentale del Comune sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, conseguente all’annullamento degli atti impugnati. La sentenza di primo grado è stata parzialmente riformata, con accoglimento dei ricorsi di primo grado e annullamento degli atti impugnati. Spese compensate per entrambi i gradi.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio è soggetto al termine di 18 mesi previsto dal comma 1, salvo la specifica deroga prevista per le ipotesi di false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  La deroga al termine di 18 mesi non è applicabile sulla base di una mera valutazione amministrativa della falsità: la falsa rappresentazione dei fatti o la dichiarazione mendace deve essere accertata con sentenza passata in giudicato, anteriore all’adozione dell’annullamento d’ufficio.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Il ricorso contro l’annullamento d’ufficio non deve essere notificato al vicino autore di esposti o denunce, se questi non è titolare di una posizione di controinteresse qualificata rispetto all’atto impugnato.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria conseguente all’annullamento del titolo edilizio non può essere applicata quando venga meno, per illegittimità, il presupposto costituito dall’annullamento del titolo.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  La parte appellata può riproporre in appello le eccezioni e le domande non esaminate o assorbite dalla sentenza di primo grado.

• art. 96 c.p.a.

  L’appello incidentale della parte controinteressata è stato ritenuto tempestivo.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio adottato oltre il termine di 18 mesi è legittimo, in deroga al termine ordinario, solo quando la falsa rappresentazione dei fatti o la dichiarazione mendace sia stata accertata con sentenza passata in giudicato, anteriore all’adozione dell’atto di autotutela.
• La mera ricostruzione amministrativa della non veridicità delle dichiarazioni contenute in una DIA o in un titolo edilizio non consente di superare il limite temporale dell’annullamento d’ufficio previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Il vicino che abbia presentato esposti o denunce contro un intervento edilizio non assume, per tale sola ragione, la qualità di controinteressato nel giudizio promosso contro l’annullamento d’ufficio del titolo edilizio; l’autotutela è esercitata d’ufficio per finalità di pubblico interesse e non per soddisfare la posizione individuale del denunciante.
• Un atto meramente endoprocedimentale, quale una perizia estimativa utilizzata dall’amministrazione per determinare una sanzione, non è autonomamente impugnabile; le relative contestazioni devono essere rivolte contro il provvedimento conclusivo che ne recepisce il contenuto.
• La disciplina urbanistica che limita gli interventi sugli edifici di interesse storico è applicabile quando l’immobile rientri effettivamente nelle specifiche perimetrazioni o schedature previste dallo strumento urbanistico e conservi le caratteristiche storiche tutelate; in mancanza di tali presupposti, possono essere ammessi interventi di ristrutturazione edilizia.
• L’annullamento del titolo edilizio presupposto determina, in via derivata, l’illegittimità degli atti successivi fondati su quel titolo, compresi l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica collegata all’intervento e la sanzione edilizia applicata ai sensi dell’art. 38 d.P.R. 380/2001.

Come è indicizzato