Sentenza n. 293/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società appellante ha impugnato la sentenza del TAR Campania, Napoli, che aveva respinto il ricorso contro il diniego di condono edilizio relativo a una palazzina spogliatoi su due livelli, realizzata mediante trasformazione abusiva di un preesistente fabbricato rurale. Il diniego era motivato dall'accertamento di interventi successivi alla domanda di condono del 1986, consistenti in ampliamenti di superficie e volumetria, modifiche delle aperture e della distribuzione interna, nonché opere di finitura. Con il primo motivo l'appellante ha dedotto il mancato coinvolgimento degli altri comproprietari di aree esterne adibite a parcheggio e, in subordine, l'illegittimità del riferimento a trasformazioni riguardanti tali aree. Con il secondo motivo ha denunciato omessa o insufficiente pronuncia e difetto di istruttoria, sostenendo che il Comune non avrebbe considerato la disponibilità a integrare la documentazione relativa a una distinta domanda di condono del 1995. Con il terzo motivo ha contestato il mancato previo parere paesaggistico della Soprintendenza, invocando anche la formazione del silenzio-assenso e la conformità urbanistica dell'intervento. Con il quarto e quinto motivo ha dedotto la contraddittorietà del diniego rispetto alla precedente attestazione di congruità dell'oblazione e alla prospettata assenza di ostacoli al rilascio della sanatoria, l'eventuale formazione del silenzio-assenso decorso il termine previsto dall'art. 35 della legge n. 47/1985, nonché l'omessa valutazione dell'interesse pubblico e del legittimo affidamento maturato per il lungo tempo trascorso.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato ritenuto inammissibile per mancata specifica contestazione del rilievo autonomamente sufficiente del TAR, secondo cui il condono sarebbe stato comunque inaccoglibile se l'istanza non fosse stata presentata anche dai comproprietari delle aree comuni; è stato inoltre ritenuto infondato nel merito, perché la domanda del 1986 riguardava esclusivamente la palazzina spogliatoi e non le aree di parcheggio o i campi di calcetto, sicché non occorreva coinvolgere i comproprietari di beni diversi da quello oggetto dell'istanza. È stata respinta anche la censura relativa alle aree esterne, poiché il motivo assorbente del diniego riguardava gli interventi abusivi successivi eseguiti sulla palazzina stessa. Il secondo motivo è stato respinto perché le diverse domande di condono, presentate nel 1986, 1995, 2004 e 2021, conservano autonomia procedimentale: documentazione e disponibilità riferite alla domanda del 1995 non potevano essere utilizzate per integrare quella del 1986. Il terzo motivo è stato respinto perché il parere paesaggistico, anche se tacitamente favorevole, e la conformità urbanistica erano irrilevanti una volta accertata l'insanabilità derivante dalle ulteriori opere abusive realizzate dopo la domanda. Tali opere, realizzate senza rispettare la procedura prevista dall'art. 35 della legge n. 47/1985, riproducono l'illegittimità dell'opera principale; ciò vale a maggior ragione per gli ampliamenti volumetrici soggetti a permesso di costruire. I quarto e quinto motivi sono stati respinti. La precedente verifica della congruità dell'oblazione e la prospettazione di una possibile definizione favorevole non impedivano al Comune di respingere l'istanza dopo avere accertato le opere abusive successive; nemmeno le ulteriori domande di condono potevano sanare tale situazione. La censura sul silenzio-assenso è stata dichiarata inammissibile per difetto di specificità, non avendo l'appellante contestato puntualmente il capo della sentenza di primo grado, e comunque infondata: il silenzio-assenso richiede la sussistenza di tutti i requisiti soggettivi e oggettivi del condono, inclusa la conservazione dell'originaria conformazione planivolumetrica, e non si forma in presenza di trasformazioni successive; inoltre, per gli interventi su immobili vincolati paesaggisticamente, l'istituto non è compatibile con la disciplina risultante dalle modifiche introdotte dal d.l. n. 269/2003. È stata infine esclusa la necessità di una specifica valutazione dell'interesse pubblico, di una comparazione con gli interessi privati o di una tutela dell'affidamento, poiché il diniego di condono è atto vincolato e non può consolidarsi alcun affidamento tutelabile sulla conservazione di un abuso edilizio. L'appellante è stata condannata al pagamento di euro 2.000 oltre accessori in favore del Comune, con distrazione in favore del difensore antistatario; spese compensate tra il Comune e il fallimento.

Norme richiamate

• artt. 31 e ss. l. 47/1985

  La disciplina del condono edilizio richiede che l'opera possieda i requisiti oggettivi e soggettivi previsti dalla legge; la trasformazione successiva del manufatto impedisce la sanatoria.

• art. 35 l. 47/1985

  Decorsi centoventi giorni dalla presentazione della domanda e, comunque, dopo il versamento della seconda rata dell’oblazione, il presentatore dell’istanza di concessione o autorizzazione in sanatoria può completare sotto la propria responsabilità le opere di cui all’art. 31 non comprese tra quelle indicate dall’art. 33. A tal fine l’interessato notifica al comune il proprio intendimento, allegando perizia giurata ovvero documentazione avente data certa in ordine allo stato dei lavori abusivi, ed inizia i lavori non prima di trenta giorni dalla data della notificazione. [...] I lavori per il completamento delle opere di cui all’art. 32 possono essere eseguiti solo dopo che siano stati espressi i pareri delle competenti Amministrazioni.

  Gli interventi di completamento o modifica sull'immobile oggetto di condono sono ammissibili soltanto nel rispetto della procedura prevista dalla norma. Opere successive eseguite al di fuori di tale procedura restano abusive e impediscono il rilascio del condono, soprattutto quando consistono in ampliamenti volumetrici.

• art. 35, comma 17, l. 47/1985

  Il decorso del termine non determina automaticamente il silenzio-assenso: occorre anche la prova della sussistenza di tutti i requisiti legali per l'accoglimento della domanda, compresa la mancata trasformazione dell'immobile.

• art. 32, comma 1, l. 47/1985, come modificato dall'art. 32 d.l. 269/2003, convertito dalla l. 326/2003

  Il silenzio-assenso non è compatibile con la sanatoria degli interventi eseguiti su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Il termine previsto per il procedimento paesaggistico non rende rilevante il parere, espresso o tacito, quando l'opera sia comunque non condonabile per successive trasformazioni abusive.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Le osservazioni presentate nel procedimento relativo a una distinta domanda di condono non impongono all'amministrazione di acquisire o valutare quella documentazione nel procedimento autonomo relativo a una precedente istanza.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Le garanzie e i presupposti dell'annullamento d'ufficio non sono pertinenti quando non si è formato alcun titolo tacito favorevole da annullare.

Massime di principio

• In presenza di un manufatto abusivo oggetto di domanda di condono, gli interventi edilizi successivi realizzati senza rispettare la procedura prevista dall'art. 35 della legge n. 47/1985 mantengono l'illegittimità dell'opera principale e impediscono il rilascio del condono; ciò vale anche per interventi qualificabili in astratto come manutenzione, restauro, ristrutturazione o pertinenze, e a maggior ragione per gli ampliamenti di superficie o volumetrici.
• Il silenzio-assenso sul condono edilizio non si forma per il solo decorso del termine previsto dalla legge e per l'adempimento degli oneri documentali ed economici, ma presuppone la conformità della domanda al modello legale e la sussistenza di tutti i requisiti di sanabilità, inclusa la conservazione della conformazione planivolumetrica originaria dell'opera.
• Quando il diniego di condono è fondato sull'accertamento dirimente di successive trasformazioni abusive dell'immobile, risultano irrilevanti sia il previo accertamento della congruità dell'oblazione sia precedenti dichiarazioni amministrative sulla possibile definizione favorevole della pratica, così come la presentazione di ulteriori domande di condono relative alle opere successive.
• Le diverse domande di condono edilizio presentate per il medesimo complesso immobiliare instaurano procedimenti autonomi: documenti, osservazioni o disponibilità integrative riferiti a una domanda distinta non possono essere automaticamente trasferiti o utilizzati per integrare il procedimento relativo a un'altra istanza.
• I provvedimenti di diniego di condono edilizio, in quanto espressione di attività vincolata, non richiedono una specifica comparazione tra interesse pubblico e interessi privati, né una motivazione ulteriore sull'interesse pubblico concreto e attuale; il decorso del tempo non crea un affidamento tutelabile alla conservazione dell'abuso.
• Il parere paesaggistico, anche se favorevole o formatosi tacitamente secondo la prospettazione dell'interessato, non può superare l'insanabilità dell'opera derivante da successive trasformazioni abusive; inoltre, per gli interventi su immobili vincolati paesaggisticamente, il silenzio-assenso sul condono non è compatibile con la disciplina applicabile dopo le modifiche introdotte dal d.l. n. 269/2003.

Come è indicizzato