Sentenza n. 4736/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società appellante aveva chiesto l’autorizzazione all’ampliamento della propria attività per erogare prestazioni di medicina nucleare in vivo mediante apparecchiatura PET/TC. Dopo una fase procedimentale protratta e una sentenza del TAR sull’obbligo di provvedere, l’ASL aveva espresso parere favorevole quanto ai requisiti strutturali, impiantistici e tecnologici, facendo tuttavia salvo il rispetto del fabbisogno programmato. La Commissione regionale aveva poi espresso parere negativo per esaurimento del fabbisogno, richiamando gli atti di programmazione regionale e la deliberazione dell’ASL n. 89/2022, con la quale erano state individuate due strutture private destinate a coprire i due posti residui di apparecchiature PET/TC nel territorio dell’ASL Napoli 3 Sud. Con il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti la società aveva dedotto, tra l’altro, difetto di motivazione del parere regionale, erronea distinzione tra autorizzazione all’erogazione delle prestazioni di medicina nucleare e autorizzazione all’installazione della PET/TC, erronea applicazione degli atti regionali di programmazione, insussistenza della saturazione del fabbisogno, carenza dei requisiti di priorità della controinteressata e necessità di esaminare la propria istanza in condizioni di parità. In appello ha inoltre contestato la tardività dell’impugnazione della deliberazione ASL n. 89/2022 e ha riproposto la domanda risarcitoria per il ritardo procedimentale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto tempestiva l’impugnazione della deliberazione ASL n. 89/2022, poiché la mera pubblicazione all’albo non integrava, nel caso concreto, la pubblicità legale idonea a far decorrere il termine di impugnazione: l’atto, adottato in attuazione del DCA n. 29/2017, doveva essere notificato alle sole strutture individuate come prioritarie e la società appellante non aveva ricevuto né notificazione né comunicazione individuale. L’onere di provare una precedente piena conoscenza gravava sull’ASL, che non lo aveva assolto. È stata invece ritenuta irrilevante la mancata impugnazione delle richieste istruttorie, aventi natura interlocutoria ed endoprocedimentale. Nel merito, il Collegio ha escluso il difetto di motivazione: l’amministrazione aveva considerato sia il fabbisogno delle prestazioni di medicina nucleare sia quello specifico delle apparecchiature PET/TC e aveva richiamato gli atti programmatori pertinenti. Il richiamo per relationem è stato ritenuto sufficiente perché l’attività amministrativa si era sostanziata nell’applicazione di criteri vincolanti. Il DCA n. 32/2016 aveva fissato il fabbisogno regionale di apparecchiature PET/TC, mentre il DCA n. 29/2017 aveva stabilito le priorità per la copertura del fabbisogno residuo. Per il territorio dell’ASL Napoli 3 Sud risultavano due posti residui, assegnati dall’ASL a due strutture rientranti nelle classi di priorità previste. La società appellante non rientrava in nessuna delle priorità, non essendo autorizzata e accreditata per la medicina nucleare. Quanto alla controinteressata, le vicende relative al trasferimento di sede avevano inciso sull’accreditamento, ma non sulla priorità prevista dal DCA, che richiedeva per la classe c) l’autorizzazione e l’accreditamento per la radiologia diagnostica e la sola autorizzazione per la medicina nucleare, oltre alla preesistente installazione di una PET/TC. L’esatta data dell’istanza della società appellante è stata ritenuta irrilevante in applicazione del principio tempus regit actum, dovendo l’amministrazione applicare le priorità vigenti al momento della decisione. È stata respinta anche la domanda risarcitoria: il danno da ritardo presupponeva la prognosi favorevole sulla spettanza del bene della vita, ma la società non avrebbe potuto ottenere l’autorizzazione perché priva dei requisiti sostanziali e perché il fabbisogno era già stato saturato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 41, comma 1, c.p.a.

  La pubblicazione dell’atto non determina automaticamente la decorrenza del termine di impugnazione quando, secondo la disciplina applicabile, era prevista la notificazione o comunicazione individuale e questa non è intervenuta.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La questione di tardività dell’impugnazione della deliberazione ASL è stata esaminata sulla base dell’eccezione formulata nella memoria dell’amministrazione.

• art. 8-ter, comma 3, d.lgs. 502/1992

  L’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio di attività sanitarie è subordinata alla verifica della compatibilità con il fabbisogno complessivo e con la localizzazione delle strutture.

• comma 237-quater, art. 1, l. 4/2011

  La disposizione costituisce il fondamento delle classi di priorità utilizzate per soddisfare il fabbisogno carente di apparecchiature PET/TC.

• DCA Regione Campania n. 32 del 12 maggio 2016

  Ha determinato il fabbisogno regionale di apparecchiature ibride PET/TC e la relativa distribuzione territoriale.

• DCA Regione Campania n. 29 del 31 marzo 2017

  a) Strutture private che siano autorizzate ed accreditate sia per la branca di Medicina Nucleare che per la branca di Radiologia diagnostica nella medesima sede; b) Strutture private che siano autorizzate ed accreditate per la branca di Medicina Nucleare e solo autorizzate per la branca di Radiologia diagnostica nella medesima sede che abbiano già installato una macchina PET/TC; c) Strutture private che siano autorizzate ed accreditate per la branca di Radiologia Diagnostica e solo autorizzate per la branca di Medicina Nucleare nella medesima sede e che abbiano già installato una macchina PET/TC; d) Strutture private solo autorizzate per entrambe le branche di Medicina Nucleare e di Radiologia Diagnostica nella medesima sede e che abbiano già installato una macchina PET/TC.

  Ha disciplinato le priorità per l’assegnazione del fabbisogno residuo di apparecchiature PET/TC; l’amministrazione deve applicare tali criteri al momento dell’adozione della decisione.

• DGRC n. 354/2021

  È stata richiamata quale atto programmatorio relativo ai volumi massimi e ai limiti di spesa dell’assistenza specialistica ambulatoriale, rilevante nel quadro della verifica del fabbisogno.

• DGRC n. 210/2022

  È stata richiamata quale ulteriore atto programmatorio posto a fondamento della verifica dell’esaurimento del fabbisogno.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo applica criteri programmatori vincolanti e individua con sufficiente chiarezza gli atti normativi o generali di riferimento, la motivazione per relationem può essere ritenuta adeguata, senza necessità di una rinnovata esposizione di tutti gli elementi già contenuti negli atti richiamati.
• La pubblicazione all’albo di un atto non rende di per sé tardiva la sua impugnazione quando la disciplina di riferimento non prevede quella forma di pubblicità come adempimento obbligatorio e prescrive invece la notificazione o comunicazione alle strutture direttamente individuate; in tal caso, chi eccepisce la tardività deve provare la precedente piena conoscenza dell’atto da parte del ricorrente.
• Le richieste istruttorie e di integrazione documentale aventi natura endoprocedimentale e interlocutoria non devono essere autonomamente impugnate, potendo essere contestato direttamente il provvedimento finale sfavorevole.
• Nella programmazione del fabbisogno sanitario, quando la disciplina regionale stabilisce classi di priorità per la distribuzione dei posti o delle apparecchiature disponibili, l’amministrazione deve applicare tali criteri vincolanti e può negare l’autorizzazione per esaurimento del fabbisogno una volta che i posti residui siano stati individuati in favore di operatori appartenenti alle classi prioritarie.
• In applicazione del principio tempus regit actum, la legittimità della decisione amministrativa relativa all’assegnazione di una posizione prioritaria deve essere valutata sulla base della disciplina vigente al momento dell’adozione del provvedimento, non necessariamente sulla base della disciplina o della situazione esistente alla data di presentazione dell’istanza.
• Il risarcimento del danno da ritardo procedimentale richiede una prognosi positiva sulla spettanza del bene della vita: non è risarcibile il ritardo quando, anche ove il procedimento fosse stato concluso tempestivamente, il richiedente non avrebbe potuto ottenere il titolo per mancanza dei requisiti sostanziali o per esaurimento del fabbisogno.

Come è indicizzato