Sentenza n. 194/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione regionale n. 11536 del 4 novembre 2025, con cui la Regione Umbria aveva concluso negativamente il procedimento di autorizzazione unica relativo a un impianto eolico composto da sette aerogeneratori, nonché gli atti presupposti, inclusi quelli della conferenza di servizi. Ha dedotto: struttura perplessa e contraddittoria e motivazione solo apparente; violazione dell'art. 7, comma 2, del d.l. n. 50/2022, per intervenuta formazione del silenzio-assenso entro sessanta giorni dalla comunicazione della deliberazione del Consiglio dei ministri recante la VIA favorevole; illegittimità del diniego adottato senza previo esercizio dell'autotutela; rinnovazione indebita di valutazioni già compiute in sede di VIA; violazione delle regole sulla conferenza di servizi e sulla valutazione delle posizioni prevalenti; illegittimità dei pareri paesaggistici e culturali e dei pareri comunali; erronea pretesa di incompletezza degli elaborati progettuali; violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 con riferimento ai profili di produttività dell'impianto; difetto di istruttoria, travisamento ed erroneità delle valutazioni sulla producibilità e sulla ventosità del sito; illegittimità del parere regionale urbanistico e dei pareri dei Comuni. Dopo la proposizione del ricorso, il Consiglio di Stato, con sentenza n. 10354 del 2025, ha accertato definitivamente la formazione del silenzio-assenso sull'autorizzazione unica e la piena idoneità del titolo formatosi per silentium a legittimare la realizzazione dell'impianto, nei limiti delle prescrizioni e raccomandazioni della VIA favorevole. Con motivi aggiunti la ricorrente ha dedotto anche il contrasto del diniego con tale accertamento giurisdizionale, la violazione dell'efficacia conformativa della sentenza e la nullità per difetto assoluto di attribuzione e violazione del giudicato.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, poiché la determinazione regionale impugnata costituiva l'ultima manifestazione di volontà dell'Amministrazione sul rilascio dell'autorizzazione. Ha respinto anche l'eccezione di inammissibilità dei motivi aggiunti, ravvisando un profilo nuovo nella deduzione della violazione dell'efficacia conformativa della sentenza del Consiglio di Stato e della nullità dell'atto. Nel merito ha accolto il secondo motivo, riproposto con i motivi aggiunti, ritenendolo dirimente e assorbente. In forza della sentenza del Consiglio di Stato n. 10354 del 2025, l'autorizzazione unica si era formata per silenzio-assenso allo scadere del termine di sessanta giorni dalla comunicazione alla Regione della deliberazione del Consiglio dei ministri recante la VIA favorevole. Tale titolo aveva valore sostanzialmente equivalente a un'autorizzazione espressa e legittimava la realizzazione dell'impianto, con integrazione delle prescrizioni e raccomandazioni della VIA. La Regione non poteva quindi adottare successivamente un diniego espresso, salvo intervenire mediante autotutela. Poiché la determinazione impugnata non era qualificabile come atto di autotutela, essa era illegittima e doveva essere annullata. Il TAR ha escluso invece la nullità dell'atto: la determinazione era anteriore alla sentenza del Consiglio di Stato e non violava il giudicato; inoltre, l'adozione tardiva dell'atto non integrava difetto assoluto di attribuzione né altra causa di nullità ex art. 21-septies l. n. 241/1990, configurando un ordinario cattivo uso del potere. Il giudice ha ritenuto non rilevanti le questioni di costituzionalità e di compatibilità con il diritto europeo sollevate dalle amministrazioni e dagli intervenienti, perché la formazione del silenzio-assenso era già stata definitivamente accertata nel precedente giudizio e non costituiva più oggetto della controversia. Ha ritenuto assorbita la domanda di accertamento dell'inefficacia ex art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990 dall'accoglimento della domanda di annullamento. Il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti sono stati accolti e la determinazione regionale è stata annullata. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 7, comma 2, d.l. n. 50/2022

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Il decorso del termine di sessanta giorni dalla comunicazione alla Regione della deliberazione del Consiglio dei ministri recante la VIA favorevole determina la formazione dell'autorizzazione unica per silenzio-assenso; il titolo formatosi ha valenza equivalente a quella di un provvedimento espresso e legittima la realizzazione dell'intervento, nei limiti delle prescrizioni e raccomandazioni della VIA.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Dopo la formazione del titolo per silenzio-assenso, l'Amministrazione può contraddirne gli effetti soltanto mediante l'esercizio dei poteri di autotutela, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni.

• art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990

  Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c), 17-bis, commi 1 e 3, 20, comma 1, ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all’articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni».

  La domanda di accertamento dell'inefficacia è stata ritenuta assorbita dall'annullamento dell'atto, considerato più satisfattivo perché elimina retroattivamente il provvedimento e ne accerta l'illegittimità.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  L'adozione tardiva di un provvedimento dopo la formazione del silenzio-assenso non determina, di per sé, nullità per difetto assoluto di attribuzione; il vizio rientra nell'ordinario cattivo uso del potere.

• art. 60 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Sussistendo i presupposti e non essendovi opposizione delle parti, la controversia è stata definita con sentenza in forma semplificata all'esito della fase cautelare.

Massime di principio

• Quando una disciplina speciale collega al decorso di un termine perentorio la formazione del silenzio-assenso su un'autorizzazione unica, il titolo formatosi per silentium produce effetti equivalenti a quelli di un provvedimento espresso e deve essere rispettato dall'Amministrazione.
• Dopo la formazione di un'autorizzazione per silenzio-assenso, l'Amministrazione non può adottare un successivo provvedimento espresso di diniego o di segno contrario senza previamente esercitare i poteri di autotutela secondo i relativi presupposti e garanzie.
• L'adozione di un provvedimento espresso contrario a un'autorizzazione già formatasi per silenzio-assenso integra, di regola, illegittimità per cattivo uso del potere e non nullità per difetto assoluto di attribuzione, salvo la ricorrenza di una specifica causa di nullità prevista dalla legge.
• Quando la formazione del silenzio-assenso e il contenuto del titolo siano stati definitivamente accertati con sentenza passata in giudicato, nel successivo giudizio contro un atto amministrativo incompatibile con quel titolo non possono essere nuovamente esaminate questioni relative ai presupposti già accertati.
• La domanda di accertamento dell'inefficacia di un provvedimento tardivo può essere assorbita dall'accoglimento della domanda di annullamento, quando quest'ultima assicuri al ricorrente una tutela più ampia mediante l'eliminazione retroattiva dell'atto e l'accertamento della sua illegittimità.

Come è indicizzato