Sentenza n. 2389/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato i pareri negativi della Soprintendenza di Messina e, con motivi aggiunti, i provvedimenti comunali che ne hanno recepito il contenuto, contestando il diniego di condono per opere realizzate in difformità dai titoli edilizi del 1995 e del 1999. Gli interventi consistevano nella trasformazione di piani cantinati e locali non residenziali in locali abitabili, con realizzazione degli impianti, ulteriori aperture aeranti, modifiche agli accessi e collegamento tra vani interrati; secondo le ricorrenti, non vi sarebbero stati aumenti di superficie o volume. Il primo motivo deduceva la violazione delle garanzie partecipative, per omessa comunicazione del preavviso di rigetto ai sensi degli artt. 7 e 10-bis della legge n. 241/1990 e della normativa regionale. Il secondo motivo denunciava difetto di motivazione e di istruttoria, poiché la Soprintendenza avrebbe richiamato la circolare assessoriale n. 2/2022 senza valutare concretamente l'incidenza delle opere sui valori paesaggistici e senza considerare la loro riconducibilità a interventi di minore rilevanza. Il terzo motivo deduceva travisamento della sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022, violazione della disciplina del terzo condono e falsa applicazione della circolare n. 2/2022: le ricorrenti sostenevano che il vincolo paesaggistico fosse relativo e che, in Sicilia, il divieto di condono operasse soltanto per i vincoli di inedificabilità assoluta. Nello stesso motivo veniva dedotta la formazione del silenzio-assenso sulle istanze di condono e la conseguente necessità di procedere mediante autotutela. Il quarto motivo lamentava il difetto di motivazione sull'interesse pubblico concreto e sulla prevalenza di tale interesse rispetto all'affidamento derivante dal tempo trascorso dalla realizzazione delle opere e dalla presentazione delle istanze. I motivi aggiunti riproducevano le medesime censure nei confronti dei dinieghi comunali, deducendo inoltre l'illegittimità derivata.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto infondata la censura relativa all'omesso preavviso di rigetto, perché il procedimento di condono, nei termini esaminati, aveva natura vincolata e le ricorrenti non avrebbero potuto apportare elementi idonei a modificare l'esito. Il giudice ha applicato l'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, della legge n. 241/1990, ritenendo non annullabile il provvedimento vincolato il cui contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso. Ha precisato che il terzo periodo del comma 2, relativo alla violazione dell'art. 10-bis, riguarda i provvedimenti discrezionali e non impedisce l'applicazione del primo periodo agli atti vincolati. Ha escluso il difetto di motivazione e di istruttoria, poiché i provvedimenti indicavano la circolare applicata e richiamavano la disciplina dei vincoli paesaggistici risultante dal D.P.R.S. n. 5098/1966 e dal D.A. 23 febbraio 2001. Il lungo tempo trascorso non imponeva una motivazione rafforzata e non aveva prodotto un legittimo affidamento alla regolarizzazione dell'abuso. Nel merito, il TAR ha ritenuto che, dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022, in Sicilia trovasse piena applicazione la disciplina statale del terzo condono, compreso l'art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269/2003. Tale disciplina preclude la sanatoria per opere realizzate, anteriormente all'imposizione del vincolo, su immobili sottoposti a vincoli paesaggistici, anche relativi, quando le opere siano state eseguite in assenza o difformità dal titolo e non conformi agli strumenti urbanistici. Nel caso concreto il vincolo paesaggistico sul territorio di Lipari era anteriore alle opere, realizzate nel 1995. Inoltre, gli interventi erano stati qualificati come trasformazione di superficie utile non residenziale in superficie utile residenziale, riconducibile alla tipologia n. 3 dell'allegato 1 al d.l. n. 269/2003, ossia ristrutturazione edilizia, esclusa dal perimetro del terzo condono nelle aree vincolate. Ne derivava una preclusione assoluta e vincolante, senza necessità di una valutazione concreta dell'impatto paesaggistico. Il TAR ha inoltre escluso la formazione del silenzio-assenso: la disciplina speciale del condono contempla il silenzio-inadempimento e non consente di desumere un assenso tacito per opere già realizzate e insuscettibili di sanatoria. L'art. 46 della legge regionale siciliana n. 17/2004 riguardava le autorizzazioni a eseguire opere future e non i titoli paesaggistici postumi; l'art. 17-bis della legge n. 241/1990 non era applicabile al rapporto verticale tra privato e Soprintendenza né al procedimento speciale di condono. È stata disposta la compensazione delle spese di lite per la complessità della questione.

Norme richiamate

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti non è annullabile qualora, per la sua natura vincolata, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La disposizione consente di superare la violazione delle garanzie partecipative quando l'atto è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso. Il terzo periodo del comma 2, relativo alla violazione dell'art. 10-bis, è stato ritenuto applicabile ai provvedimenti discrezionali e non esclude l'applicazione del primo periodo agli atti vincolati.

• artt. 7 e 10-bis l. 241/1990

  L'omessa comunicazione di avvio o del preavviso di rigetto non determina l'annullamento del diniego quando il procedimento è vincolato e non risultano elementi partecipativi idonei a modificare l'esito.

• artt. 32 e 33 l. 47/1985

  La sanatoria di opere realizzate su immobili vincolati è subordinata alla disciplina dei vincoli e al parere dell'autorità preposta, ferma la preclusione assoluta prevista per le opere ricadenti nei casi di cui all'art. 33.

• art. 32, comma 27, lettera d), d.l. 269/2003, convertito dalla l. 326/2003

  Le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria qualora siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti a tutela, tra l'altro, dei beni ambientali e paesistici, istituiti prima dell'esecuzione delle opere, in assenza o difformità del titolo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.

  Nel terzo condono la preclusione opera anche per i vincoli paesaggistici relativi, purché anteriori alle opere e ricorrano le ulteriori condizioni previste dalla norma; la distinzione tra vincoli assoluti e relativi non consente di superare il limite statale.

• art. 24 l.r. Sicilia 15/2004

  È consentita la presentazione dell'istanza per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria ai sensi dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269.

  Il rinvio regionale alla disciplina statale del terzo condono è integrale e comprende anche i limiti sostanziali alla sanatoria, non soltanto termini e forme di presentazione.

• art. 25-bis l.r. Sicilia 16/2016, introdotto dalla l.r. Sicilia 19/2021

  La norma regionale che ampliava l'ammissibilità del terzo condono nelle aree soggette a vincoli non comportanti inedificabilità assoluta è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla Corte costituzionale e non può essere utilizzata per superare i limiti statali del terzo condono.

• art. 3, comma 1, lettera d), d.P.R. 380/2001

  La trasformazione di superficie utile non residenziale autorizzata in superficie utile residenziale è stata ricondotta alla ristrutturazione edilizia, tipologia n. 3 dell'allegato 1 al d.l. n. 269/2003, esclusa dal perimetro del terzo condono in area vincolata.

• art. 46 l.r. Sicilia 17/2004

  La disciplina del silenzio-assenso riguarda le autorizzazioni ad eseguire opere future e non è applicabile ai nulla osta paesaggistici postumi relativi a opere abusive già realizzate.

• art. 17-bis l. 241/1990

  La norma non si applica al rapporto verticale tra privato e Soprintendenza né, comunque, al procedimento speciale di condono edilizio.

• art. 17, comma 6, l.r. Sicilia 4/2003

  Il meccanismo acceleratorio di formazione del silenzio-assenso è riferito al primo e al secondo condono e non è estensibile al terzo condono.

• art. 32, comma 1, l. 47/1985

  Qualora tale parere non venga formulato dalle amministrazioni preposte alla tutela entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta, il richiedente può impugnare il silenzio-rifiuto.

  Nel procedimento di condono la mancata espressione del parere dell'autorità di tutela non determina silenzio-assenso, ma integra un silenzio-rifiuto impugnabile.

• sentenza Corte costituzionale n. 252/2022

  Ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della norma regionale siciliana di favore e ha riaffermato che il rinvio regionale all'art. 32 del d.l. n. 269/2003 comprende il limite ostativo alla sanatoria per vincoli paesaggistici anteriori, anche relativi.

Massime di principio

• Nel procedimento di terzo condono edilizio, le opere realizzate su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico anteriore alla loro esecuzione sono insuscettibili di sanatoria, anche quando il vincolo abbia natura relativa, se ricorrono le ulteriori condizioni previste dall'art. 32, comma 27, lettera d), del d.l. n. 269/2003.
• Dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 252/2022, in Sicilia trova integrale applicazione la disciplina statale del terzo condono, sicché non può essere invocata la disciplina regionale che ammetteva la sanatoria per opere realizzate in aree soggette a vincoli non comportanti inedificabilità assoluta.
• Quando la preclusione alla sanatoria è assoluta e il parere dell'autorità paesaggistica ha natura vincolata, l'amministrazione non è tenuta a svolgere una valutazione discrezionale sull'incidenza concreta dell'opera sui valori paesaggistici.
• L'omessa comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l'annullamento del diniego adottato nell'ambito di un procedimento vincolato se il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; l'art. 21-octies, comma 2, primo periodo, opera anche in presenza della violazione dell'art. 10-bis.
• Nel procedimento di condono edilizio non si forma il silenzio-assenso sulla domanda o sul parere paesaggistico quando l'opera è insuscettibile di sanatoria; la disciplina speciale prevede, in caso di mancata espressione del parere, un silenzio-rifiuto impugnabile.
• Il decorso del tempo dalla realizzazione dell'abuso o dalla presentazione della domanda di condono non determina un legittimo affidamento alla regolarizzazione dell'opera abusiva e non impone, per il diniego vincolato, una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico.

Come è indicizzato