Sentenza n. 6992/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La dirigente era stata sospesa cautelativamente dal servizio, con riduzione dello stipendio alla metà, ai sensi dell'art. 91 d.P.R. n. 3/1957, perché sottoposta a indagini per reati ritenuti gravi e connessi all'esercizio delle funzioni direttive presso un istituto penitenziario. La sospensione era stata adottata dal Capo del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria e motivata con l'esigenza di tutelare l'immagine, il prestigio e il buon andamento dell'Amministrazione. Nel 2023 la sospensione era stata revocata in ragione dell'evoluzione del procedimento penale e del venir meno delle esigenze cautelari, ma l'Amministrazione aveva rinviato ogni decisione sulla ricostruzione economica e giuridica all'esito del procedimento penale e dell'eventuale procedimento disciplinare. L'appellante ha dedotto: 1) l'erroneità della sentenza nella parte in cui aveva ritenuto legittima la sospensione pur essendo il procedimento penale ancora nella fase delle indagini preliminari, sostenendo che fosse necessario il rinvio a giudizio; 2) difetto di istruttoria e motivazione, poiché l'Amministrazione non avrebbe considerato gli elementi dell'ordinanza del GIP asseritamente dimostrativi della sua estraneità ai fatti e non avrebbe verificato autonomamente la sua responsabilità; 3) erronea qualificazione della revoca del 2023 come revoca ex art. 21-quinquies l. n. 241/1990 anziché come annullamento d'ufficio, con conseguente pretesa alla restitutio in integrum, alle differenze retributive e alla ricostruzione della carriera, anche previdenziale; 4) omessa pronuncia sulla domanda subordinata diretta a contestare il rinvio della definizione della posizione economica e giuridica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché l'art. 91 d.P.R. n. 3/1957 subordina la sospensione cautelare facoltativa alla sottoposizione del dipendente a procedimento penale per fatti particolarmente gravi, senza richiedere il rinvio a giudizio: la nozione di procedimento penale comprende anche la fase delle indagini preliminari. La misura ha finalità preventive e di tutela dell'interesse pubblico, non di accertamento della responsabilità penale. Anche il secondo motivo è stato respinto: la sospensione cautelare non ha natura disciplinare, non richiede la prova certa dei fatti né un'indagine amministrativa anticipata sulla responsabilità dell'interessato. Era sufficiente il richiamo per relationem all'ordinanza del GIP e agli atti dell'indagine, unitamente alla gravità delle contestazioni, al ruolo dirigenziale, al clamore mediatico e al possibile pregiudizio per l'immagine dell'Amministrazione. Il terzo motivo è stato respinto perché il decreto del 2023 costituiva una revoca ex art. 21-quinquies l. n. 241/1990, fondata su circostanze sopravvenute e sulla rivalutazione dell'interesse pubblico, non un annullamento d'ufficio fondato sull'illegittimità originaria della sospensione. La revoca produce effetti ex nunc e non elimina gli effetti già prodotti dalla sospensione. Il diritto alla corresponsione degli assegni non percepiti e alla ricostruzione della posizione giuridica ed economica, ai sensi dell'art. 97 d.P.R. n. 3/1957, matura soltanto nei casi previsti dalla legge e in presenza dei relativi presupposti, tra cui una sentenza definitiva di proscioglimento o assoluzione; tali presupposti non ricorrevano, essendo il procedimento penale ancora pendente e intervenuto il rinvio a giudizio. Il quarto motivo è stato respinto perché non sussiste omessa pronuncia quando la motivazione della sentenza implica il rigetto della domanda non espressamente esaminata e risulta incompatibile con il suo accoglimento. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 91 d.P.R. n. 3/1957

  La disposizione subordina infatti la sospensione cautelare facoltativa alla mera sottoposizione del dipendente a procedimento penale per fatti particolarmente gravi, senza richiedere l’assunzione della qualità di imputato. Correttamente il TAR ha rilevato che la nozione di “procedimento penale” comprende anche la fase delle indagini preliminari.

  La sospensione cautelare facoltativa può essere disposta anche durante le indagini preliminari, senza che sia necessario il rinvio a giudizio o l'assunzione della qualità di imputato.

• art. 7, comma 2, d.lgs. n. 449/1992

  Per il personale della Polizia Penitenziaria trova inoltre applicazione l’art. 7, comma 2, del d.lgs. n. 449/1992, che attribuisce espressamente al Capo del D.A.P. il potere di disporre la sospensione cautelare facoltativa.

  La disposizione attribuisce al Capo del Dipartimento dell'Amministrazione Penitenziaria la competenza a disporre la sospensione cautelare facoltativa del personale cui si applica.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, il decreto del D.A.P. n. 18/2023 non costituisce un annullamento in autotutela dell’originaria sospensione cautelare, bensì una revoca ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990.

  La revoca ricorre quando l'Amministrazione elimina un provvedimento per circostanze sopravvenute o per una nuova valutazione dell'interesse pubblico, senza riconoscere l'illegittimità originaria dell'atto.

• art. 97 d.P.R. n. 3/1957

  L’art. 97 del d.P.R. n. 3 del 1957 disciplina tassativamente le ipotesi in cui il dipendente ha diritto alla corresponsione degli assegni non percepiti durante la sospensione cautelare disposta in dipendenza di procedimento penale. Tale diritto matura soltanto in presenza di una sentenza definitiva di proscioglimento o assoluzione nelle ipotesi specificamente individuate dal legislatore.

  La restituzione degli assegni non percepiti durante la sospensione cautelare non consegue automaticamente alla revoca della misura, ma richiede il verificarsi delle ipotesi tassative previste dalla norma, compresa la pronuncia definitiva richiesta dal legislatore.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Difetta pertanto il presupposto essenziale dell’annullamento d’ufficio, rappresentato dall’accertamento dell’invalidità originaria del provvedimento.

  L'annullamento d'ufficio presuppone l'accertamento di un vizio originario di illegittimità; il mero venir meno delle esigenze cautelari non consente di qualificare la successiva eliminazione dell'atto come annullamento.

Massime di principio

• La sospensione cautelare facoltativa prevista dall'art. 91 d.P.R. n. 3/1957 può essere disposta anche durante la fase delle indagini preliminari, poiché la nozione di procedimento penale non coincide con quella di processo penale e non richiede il rinvio a giudizio.
• La sospensione cautelare dal servizio ha natura preventiva e non disciplinare: non presuppone l'accertamento della responsabilità del dipendente né la prova certa dei fatti contestati, essendo sufficiente la presenza di elementi oggettivi idonei a evidenziare un rischio per l'immagine, il prestigio o il buon andamento dell'amministrazione.
• Nell'adozione della sospensione cautelare l'amministrazione può motivare per relationem mediante il richiamo agli atti dell'indagine penale e non è tenuta a risolvere autonomamente i contrasti probatori, a confutare analiticamente le difese svolte in sede penale o ad attendere l'accertamento definitivo dei fatti.
• Il successivo venir meno delle esigenze cautelari, dovuto a sopravvenienze fattuali o a una rivalutazione dell'interesse pubblico, integra una revoca con effetti ex nunc e non dimostra di per sé l'illegittimità originaria della sospensione; l'annullamento d'ufficio richiede invece l'accertamento di un vizio originario dell'atto.
• La revoca della sospensione cautelare non attribuisce automaticamente il diritto alla restituzione delle somme non percepite né alla ricostruzione integrale della carriera: tali pretese restano subordinate ai presupposti tassativi previsti dall'art. 97 d.P.R. n. 3/1957 e agli esiti del procedimento penale e dell'eventuale procedimento disciplinare.
• Non sussiste omessa pronuncia quando la motivazione della sentenza, pur senza esaminare espressamente una domanda subordinata, contiene statuizioni logicamente incompatibili con il suo accoglimento e ne determina quindi l'implicito rigetto.

Come è indicizzato