Sentenza n. 1675/2026 - Firenze, Sezione 2

Esito

La controversia

I due giudizi riguardavano, rispettivamente, il diniego del 2020 relativo a un progetto di coltivazione della Cava Francia Est e il successivo procedimento, avviato nel 2023, relativo a un progetto più ampio concernente l'intera Cava Francia. Il primo ricorso deduceva violazione di legge ed eccesso di potere contro il diniego ambientale e autorizzatorio. Nel secondo giudizio la società contestava, in via introduttiva, la sospensione dell'esame dell'istanza e la richiesta di integrazioni disposte dalla conferenza di servizi del 20 dicembre 2024, sostenendo che il termine per la conclusione fosse scaduto, che si fosse formato l'assenso delle amministrazioni e che l'amministrazione dovesse rilasciare il PAUR. Con motivi aggiunti impugnava l'archiviazione unilaterale del 21 agosto 2025, deducendo incompetenza, violazione degli artt. 14-ter l. 241/1990 e 27-bis d.lgs. 152/2006, difetto e genericità della motivazione, illegittimità delle richieste istruttorie, violazione della partecipazione procedimentale e insussistenza dei presupposti per l'archiviazione. La società sosteneva inoltre che le integrazioni potessero essere richieste soltanto nella fase preparatoria anteriore alla conferenza, che il contributo tecnico prodotto fosse sufficiente, che i pareri non espressi o tardivi dovessero valere come assensi e che sussistessero i presupposti per la condanna al rilascio dell'autorizzazione.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione oggettiva. Quanto al ricorso del 2021, lo ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse: la presentazione nel 2023 di un nuovo e diverso progetto, esteso all'intera Cava Francia e incompatibile con quello più limitato del 2020, costituiva condotta concludente indicativa della rinuncia all'esecuzione del primo progetto. Quanto al ricorso introduttivo del 2025, lo ha dichiarato inammissibile per carenza originaria di interesse, poiché il verbale della conferenza e la richiesta di integrazioni erano atti endoprocedimentali non immediatamente lesivi e non determinavano un arresto procedimentale. Il ricorso per motivi aggiunti è stato invece accolto parzialmente nei limiti indicati. Il TAR ha ritenuto legittime sia le richieste di integrazione formulate durante la conferenza sincrona, purché contenute nel termine complessivo di conclusione, sia l'esclusione del proponente dalla fase deliberativa, dopo la sua partecipazione alla fase istruttoria. Ha escluso l'incompetenza del Parco ad adottare un'archiviazione, in astratto rientrando tale potere nella competenza dell'autorità procedente. Ha tuttavia annullato l'archiviazione perché adottata unilateralmente, senza convocare l'ultima riunione della conferenza, senza sottoporre le integrazioni prodotte alle amministrazioni coinvolte, inclusa quella che le aveva richieste, e senza assumere una determinazione finale espressa e motivata sul merito dell'istanza. Il superamento del termine di conclusione non faceva venir meno il potere-dovere di provvedere né consentiva di sostituire la decisione finale con un'archiviazione. Il TAR ha negato che fosse già maturato il silenzio-assenso orizzontale delle amministrazioni, poiché la riunione del 20 dicembre 2024 non era stata convocata né si era svolta come ultima riunione della conferenza. Ha inoltre negato la possibilità di ordinare il rilascio del PAUR, spettando all'amministrazione procedente valutare le posizioni prevalenti e adottare la decisione nell'esercizio della propria discrezionalità. Ha ordinato la riedizione del potere, a partire dall'esame delle integrazioni, mediante convocazione dell'ultima riunione e adozione del provvedimento conclusivo entro 30 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Le spese sono state integralmente compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il ricorso è improcedibile quando sopravviene la carenza di interesse concreto e attuale; la presentazione di un progetto nuovo e incompatibile con quello originariamente impugnato ha fatto venir meno l'interesse all'annullamento del precedente diniego.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico regionale e comprende, recandone l’indicazione esplicita, il provvedimento di VIA e i titoli abilitativi rilasciati per la realizzazione e l’esercizio del progetto.

  Il procedimento VIA-PAUR è articolato in una fase preparatoria e in una fase di conferenza sincrona; le integrazioni possono essere richieste anche durante la conferenza, ma la procedura deve concludersi con una determinazione espressa e motivata. Il superamento del termine non determina silenzio-assenso né perdita del potere di provvedere.

• art. 14-ter, comma 6, l. 241/1990

  Possono essere invitati gli interessati, incluso il proponente.

  Il proponente deve poter partecipare alla fase istruttoria e al confronto dialettico della conferenza, ma non ha diritto di partecipare alla fase deliberativa e decisionale, riservata alle amministrazioni.

• art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990

  All’esito dell’ultima riunione […] l’amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza, con gli effetti di cui all’art. 14-quater, sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti alla conferenza tramite i rispettivi rappresentanti.

  La determinazione finale deve essere adottata all'esito dell'ultima riunione, essere espressa e motivata e fondarsi sulle posizioni prevalenti. Il silenzio-assenso opera nei rapporti endoprocedimentali tra amministrazioni solo rispetto a una riunione effettivamente convocata e configurata come ultima riunione.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate […] successivamente all’ultima riunione di cui all’art. 14-ter, comma 7, […] sono inefficaci.

  L'inefficacia riguarda gli apporti endoprocedimentali tardivi delle amministrazioni, successivi all'ultima riunione, non la determinazione conclusiva della conferenza adottata oltre il termine di procedimento.

• art. 14-ter, comma 7, secondo periodo, l. 241/1990

  Si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni ovvero, pur partecipandovi, non abbia espresso ai sensi del comma 3 la propria posizione, ovvero abbia espresso un dissenso non motivato o riferito a questioni che non costituiscono oggetto della conferenza.

  Il silenzio-assenso orizzontale presuppone che l'amministrazione sia stata convocata all'ultima riunione e che questa costituisca l'ultima occasione consapevole per esprimere la propria posizione; non si forma quando la conferenza è ancora in corso e sono state disposte ulteriori integrazioni.

Massime di principio

• Nel procedimento VIA-PAUR disciplinato dall'art. 27-bis d.lgs. 152/2006, la conferenza di servizi sincrona può articolarsi in più riunioni e può richiedere integrazioni istruttorie anche dopo la sua convocazione, purché tali attività si svolgano entro il termine previsto per la conclusione del procedimento.
• La conferenza di servizi sincrona deve concludersi con una determinazione espressa e motivata dell'amministrazione procedente, adottata all'esito dell'ultima riunione e basata sulle posizioni prevalenti delle amministrazioni partecipanti; una mera archiviazione unilaterale non può sostituire la decisione di merito dopo lo svolgimento dell'attività istruttoria.
• Il superamento del termine per la conclusione della conferenza di servizi VIA-PAUR non produce silenzio-assenso sulla determinazione finale e non fa venir meno il potere-dovere dell'amministrazione procedente di provvedere; comporta invece le conseguenze previste per il silenzio-inadempimento, comprese le responsabilità e la possibilità di attivare i rimedi contro l'inerzia.
• Il silenzio-assenso previsto dall'art. 14-ter, comma 7, l. 241/1990 opera nei rapporti endoprocedimentali tra amministrazioni solo con riferimento a un'ultima riunione effettivamente convocata e riconoscibile come tale; non si forma quando l'ultima riunione tenuta prevede espressamente la prosecuzione della conferenza e la produzione di ulteriori integrazioni.
• Il proponente ha diritto di partecipare alla fase istruttoria e al confronto della conferenza di servizi, ma può essere escluso dalla fase deliberativa e decisionale, riservata alle amministrazioni.
• Il giudice amministrativo non può sostituirsi all'amministrazione procedente nella valutazione delle posizioni prevalenti e nell'adozione del provvedimento autorizzatorio finale quando l'esercizio del potere implica discrezionalità amministrativa; l'annullamento dell'archiviazione impone la riedizione del potere, non il rilascio giudiziale dell'autorizzazione.

Come è indicizzato