Sentenza n. 927/2026 - Lecce, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il PUG comunale, deducendo che un’area in parte interessata da una cava regolarmente autorizzata dalla Regione fosse stata erroneamente qualificata come area agricola e assoggettata a un divieto generalizzato di attività estrattive e di realizzazione degli impianti connessi. Hanno denunciato violazione della disciplina regionale in materia urbanistica ed estrattiva, del PRAE e del PPTR, incompetenza del Comune rispetto alla programmazione regionale delle attività estrattive, difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, manifesta illogicità, irragionevolezza, sproporzione e lesione del legittimo affidamento derivante dal titolo estrattivo esistente e dalle possibilità di proroga, rinnovo, riattivazione e ampliamento previste dal PRAE. Con ulteriori motivi hanno contestato l’iter di formazione e approvazione del PUG, sostenendo la violazione dei termini e delle garanzie procedimentali, l’illegittima frammentazione della conferenza di servizi, il mancato recepimento delle rettifiche regionali e l’omessa approvazione contestuale della Dichiarazione di sintesi prevista dalla disciplina VAS. Hanno inoltre dedotto la violazione delle garanzie partecipative per l’introduzione, in sede di approvazione, del vincolo di area annessa agli orli morfologici, nonché l’illegittimità della deliberazione successiva che aveva approvato la Dichiarazione di sintesi, anche per la partecipazione al voto di consiglieri asseritamente incompatibili e per l’insufficienza dei contenuti ambientali del documento.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti nei limiti dell’interesse e in parte qua, annullando gli atti impugnati limitatamente alla disciplina dell’area dei ricorrenti. Ha ritenuto fondata la censura principale: pur riconoscendo l’ampia discrezionalità tecnica e amministrativa delle scelte urbanistiche, il giudice ha rilevato un evidente errore di fatto e un difetto istruttorio, poiché il PUG aveva obliterato la concreta destinazione estrattiva dell’area e non aveva considerato che essa risultava ricompresa nella pianificazione regionale del PRAE. Il divieto comunale generalizzato si poneva inoltre in contrasto con la disciplina regionale che consente proroga, rinnovo, riattivazione e ampliamento delle cave, entro i limiti previsti dal piano regionale, e risultava irragionevole e sproporzionato anche perché imponeva restrizioni più severe di quelle derivanti dal PPTR a un’area non qualificata come bene paesaggistico o geomorfologico da tutelare. La seconda censura procedimentale è stata respinta: il TAR ha ritenuto rispettati i termini della procedura di compatibilità e ha considerato la deliberazione comunale sulle osservazioni idonea a documentare l’adeguamento degli elaborati. La mancata elencazione iniziale della Dichiarazione di sintesi non ha determinato l’illegittimità del piano, poiché il Comune l’ha successivamente approvata come allegato integrante, trattandosi di un documento già formato e valutato, la cui omissione era riconducibile a un errore materiale. È stata respinta anche la censura relativa all’incompatibilità dei consiglieri, poiché la deliberazione successiva aveva natura meramente rettificativa e non modificava il PUG. Il rilievo sull’insufficienza contenutistica della Dichiarazione di sintesi è stato ritenuto generico e apodittico. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 l.r. Puglia n. 20/2001

  Disciplina il procedimento di formazione, verifica di compatibilità e approvazione degli strumenti urbanistici generali; il TAR ne ha ritenuto rispettati i termini e le scansioni procedimentali, ma ha annullato in parte il PUG per errori di fatto e incompatibilità sostanziale della disciplina dell’area estrattiva.

• art. 6 l.r. Puglia n. 22/2019

  strumento «settoriale generale di indirizzo, programmazione e pianificazione economica e territoriale delle attività estrattive nella regione Puglia»

  Attribuisce al PRAE la funzione regionale di programmazione e pianificazione delle attività estrattive, che il Comune deve considerare nell’esercizio della pianificazione urbanistica.

• artt. 10, 11, 12 e 13 N.T.A. del PRAE

  Prevedono, rispettivamente, rinnovo, proroga, ampliamento e riattivazione delle cave; la pianificazione comunale non può ignorare tali possibilità quando disciplina aree già destinate all’attività estrattiva.

• art. 12 N.T.A. del PRAE

  «estensione dell’attività di coltivazione di cava ... anche su aree adiacenti o finitime ... nel limite max di mt. 500 dal perimetro di cava in esercizio»

  Il possibile ampliamento dell’attività estrattiva costituisce un elemento fattuale e pianificatorio che deve essere considerato dal PUG.

• artt. 13 e 14 l.r. Puglia n. 44/2012

  Richiedono la Dichiarazione di sintesi quale parte integrante del piano o programma sottoposto a VAS; nel caso concreto l’omessa elencazione iniziale è stata ritenuta sanata dalla successiva approvazione del documento come allegato integrante, in quanto già formato e valutato.

• art. 17, comma 1, lett. b), d.lgs. n. 152/2006

  documento «in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma e come si è tenuto conto del rapporto ambientale e degli esiti delle consultazioni, nonché le ragioni per le quali è stato scelto il piano o il programma adottato»

  Definisce funzione e contenuto della Dichiarazione di sintesi, quale atto conclusivo e informativo del procedimento di VAS.

• art. 9 direttiva 2001/42/CE

  documento “in cui si illustra in che modo le considerazioni ambientali sono state integrate nel piano o programma...”

  Costituisce la matrice europea della disciplina sulla Dichiarazione di sintesi richiamata dal giudice.

• art. 78, comma 2, d.lgs. n. 267/2000

  La relativa incompatibilità non è stata ravvisata per i consiglieri che hanno partecipato all’approvazione della deliberazione meramente rettificativa, non modificativa del PUG e priva di correlazione immediata e diretta con interessi personali degli amministratori.

• art. 14 l. n. 241/1990 e ss.

  Richiamato in relazione alla conferenza di servizi; il TAR non ha ritenuto illegittima la scansione procedimentale contestata.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica generale sono espressione di ampia discrezionalità tecnica e amministrativa, ma restano sindacabili quando siano fondate su errori di fatto, difetti istruttori, violazioni procedurali, illogicità abnormi o contrastino con aspettative qualificate derivanti da specifici titoli o situazioni giuridiche preesistenti.
• Un piano urbanistico comunale non può qualificare come mera area agricola un’area concretamente destinata ad attività estrattiva autorizzata e ricompresa nella pianificazione regionale di settore, omettendo di considerare gli effetti giuridici e fattuali di tale destinazione.
• La pianificazione urbanistica comunale deve coordinarsi con il piano regionale delle attività estrattive e non può introdurre un divieto generalizzato di attività estrattive o di ampliamento delle cave quando la disciplina regionale di settore contempla proroga, rinnovo, riattivazione o ampliamento dei titoli estrattivi.
• Un vincolo urbanistico comunale che imponga divieti estrattivi ed edificatori più rigorosi di quelli previsti dalla pianificazione paesaggistica sovraordinata deve essere sorretto da un’adeguata istruttoria e da una motivazione coerente con le caratteristiche effettive dell’area; in mancanza, può risultare irragionevole e sproporzionato.
• La mancata ripubblicazione di un piano urbanistico o la mancata rinnovazione delle osservazioni non determina di regola l’illegittimità del piano quando le modifiche siano circoscritte, non ne alterino sostanzialmente l’impianto e siano state introdotte per recepire prescrizioni o osservazioni degli organi sovraordinati.
• La Dichiarazione di sintesi VAS è parte integrante del piano e documenta come le considerazioni ambientali, il rapporto ambientale e gli esiti delle consultazioni abbiano inciso sulla scelta finale; la sua omessa elencazione nella deliberazione di approvazione può essere rettificata successivamente se il documento era già stato formato e valutato e la successiva deliberazione ha natura meramente integrativa di un errore materiale.

Come è indicizzato