Sentenza n. 3185/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato l’avviso comunale relativo al COSAP 2013, contestando l’accertamento dell’occupazione abusiva del soprassuolo comunale mediante viadotti autostradali e la conseguente richiesta di indennità e sanzione. Ha dedotto, tra l’altro, l’inapplicabilità del COSAP per assenza dei relativi presupposti, poiché l’infrastruttura era stata realizzata e gestita in forza di una concessione statale fondata su leggi statali e su una convenzione approvata per legge; l’inesistenza dell’obbligo di ottenere un ulteriore titolo concessorio comunale; il perseguimento di finalità di interesse generale; la legittimità della localizzazione e costruzione dell’autostrada; l’assenza di sacrificio imposto alla collettività; l’illegittimità della contestazione per una pluralità indefinita di annualità; l’esistenza di cause di esclusione della responsabilità; la violazione dell’affidamento; la duplicazione del canone versato allo Stato; l’assenza di occupazione abusiva; la prescrizione quinquennale; nonché erroneità, carenza di motivazione e travisamento nelle misurazioni e nei calcoli delle aree asseritamente occupate. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, chiedendo in subordine il rigetto. La questione di giurisdizione era stata oggetto di sospensione del giudizio in attesa delle decisioni della Corte di cassazione sui precedenti contenziosi relativi ad annualità diverse.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente ribadito la sussistenza della giurisdizione amministrativa, richiamando la pronuncia del Consiglio di Stato e la successiva conferma delle Sezioni Unite della Corte di cassazione. La controversia non aveva infatti contenuto meramente patrimoniale, poiché investiva il potere autoritativo del Comune di imporre il rilascio di un titolo concessorio e il pagamento del canone, nonché la legittimità delle disposizioni regolamentari poste a fondamento dell’avviso. Nel merito, il TAR ha accolto il motivo relativo all’inapplicabilità del COSAP e alla carenza dei presupposti dell’occupazione abusiva, ritenendolo assorbente. L’infrastruttura autostradale, quale bene demaniale statale realizzato e gestito in forza di un autonomo titolo concessorio statale fondato sulla legislazione nazionale, non necessitava di un’ulteriore concessione comunale per il fatto di sovrastare una strada comunale. Il regolamento comunale COSAP, che qualificava come abusive le occupazioni prive di concessione comunale, non poteva prevalere sulle leggi statali e sul titolo concessorio statale, né imporre un titolo ulteriore rispetto a quello già legittimante la realizzazione e gestione dell’autostrada. La mera interferenza fisica tra beni appartenenti a demani diversi non comportava un’occupazione abusiva o una sottrazione del suolo comunale all’uso comune rilevante ai fini COSAP. Di conseguenza sono stati annullati gli atti impugnati nei limiti dell’interesse azionato; le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 63 d.lgs. 446/1997

  I comuni e le province possono, con regolamento adottato a norma dell'articolo 52, prevedere che l'occupazione, sia permanente che temporanea, di strade, aree e relativi spazi soprastanti e sottostanti appartenenti al proprio demanio patrimonio indisponibile [...] sia assoggettata [...] al pagamento di un canone da parte del titolare della concessione, determinato nel medesimo atto di concessione in base a tariffa.

  Il COSAP presuppone un’occupazione di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale e la titolarità, o la necessità, di una concessione rilasciata da tale ente; non si applica quando l’occupazione derivi da un autonomo titolo statale e l’ente locale sia privo del potere di autorizzarla o negarla.

• art. 17 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Le occupazioni realizzate senza la concessione comunale sono considerate abusive.

  La qualificazione regolamentare di abusività opera soltanto per occupazioni soggette al potere concessorio comunale; non può estendersi a un’infrastruttura autostradale statale già legittimata da un autonomo titolo concessorio statale.

• art. 22 Regolamento COSAP del Comune di Napoli

  Il canone è dovuto dal titolare della concessione di suolo pubblico.

  Il presupposto soggettivo del canone è collegato alla concessione comunale e non ricorre quando l’utilizzazione dell’infrastruttura è fondata su una concessione statale che non richiede un ulteriore titolo comunale.

• art. 1 l. 729/1961

  La costruzione e l'esercizio delle autostrade che non siano già state concesse a norma della Legge 21 maggio 1955, n. 463, sono disciplinati dalla presente legge.

  La legislazione statale costituisce la base del regime di costruzione e gestione delle autostrade e del titolo concessorio statale relativo all’infrastruttura.

• art. 2 l. 463/1955

  Le autostrade da costruirsi in base alla presente legge e l'ordine di precedenza della costruzione sono stabiliti con decreto del Ministro per i lavori pubblici, di concerto con il Ministro per il tesoro e con il Ministro per i trasporti.

  La pianificazione dello sviluppo autostradale nazionale e la scelta dei tracciati sono imputate al legislatore e all’amministrazione statale, non al Comune attraversato dall’infrastruttura.

• art. 8-duodecies d.l. 59/2008, convertito dalla l. 101/2008

  La convenzione di concessione vigente relativa all’autostrada è stata approvata con legge, confermando la natura statale dell’autonomo titolo legittimante la progettazione, costruzione ed esercizio dell’infrastruttura.

• art. 79 c.p.a.

  La disciplina della sospensione del processo amministrativo rinvia alle disposizioni del codice di procedura civile.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria opera quando pende una controversia pregiudiziale dalla cui definizione dipende la decisione della causa.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  Quando l’autorità di una sentenza impugnata è invocata in un diverso processo, il giudice può sospendere quest’ultimo.

• art. 59 l. 69/2009

  La pronuncia sulla giurisdizione resa dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione ha valore vincolante nei limiti previsti dalla legge.

Massime di principio

• Il COSAP comunale può essere applicato soltanto quando l’occupazione riguardi beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale e sia soggetta al potere concessorio del medesimo ente.
• Un’infrastruttura autostradale appartenente al demanio statale e realizzata o gestita in forza di una concessione statale fondata su leggi statali non costituisce occupazione abusiva del soprassuolo comunale per il solo fatto di sovrastare una strada o un’area comunale.
• Il titolare di una concessione statale per la costruzione e gestione di un’autostrada non è tenuto a ottenere un’ulteriore concessione comunale per mantenere in esercizio i viadotti autostradali legittimamente realizzati in forza del titolo statale.
• La mera interferenza fisica o prossimità tra beni appartenenti a demani diversi non determina, di per sé, una sottrazione del bene comunale all’uso comune né un’occupazione soggetta a canone, quando l’infrastruttura sovrastante costituisca parte funzionalmente inseparabile di un bene demaniale statale.
• Le controversie sui canoni e sulle indennità connesse a concessioni amministrative appartengono alla giurisdizione ordinaria quando abbiano contenuto esclusivamente patrimoniale; rientrano invece nella giurisdizione amministrativa quando contestino il potere autoritativo dell’amministrazione, la legittimità del regolamento o la stessa esistenza del potere concessorio posto a fondamento della pretesa.

Come è indicizzato