Sentenza n. 148/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

L'Autorità ha agito ai sensi dell'art. 21-bis della legge n. 287/1990, deducendo la violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, dei principi di libertà di iniziativa economica e libera concorrenza di cui agli artt. 3, 41 e 117 Cost. e degli artt. 5, 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016. Una società interamente pubblica, partecipata da numerosi Comuni e operante secondo il modello dell'in house providing, aveva acquisito, tramite una propria controllata, l'intero capitale di una società operante nel settore del relining delle canalizzazioni. Secondo l'Autorità, i Comuni soci avrebbero dovuto adottare una deliberazione consiliare, analiticamente motivata quanto alla necessità della partecipazione, alla convenienza economica, alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, nonché trasmetterla all'Autorità e alla Corte dei conti. I Comuni avevano ritenuto di non essere soggetti a tali obblighi in ragione della natura quotata della società partecipata e, in parte, avevano adottato un riscontro negativo al parere motivato dell'Autorità, mentre altri erano rimasti silenti. Il Comune resistente ha eccepito l'inammissibilità dell'azione, sostenendo che l'art. 21-bis consentisse soltanto l'impugnazione di atti amministrativi e non l'azione avverso il silenzio, che mancasse un obbligo di provvedere azionabile e che l'operazione fosse ormai perfezionata. Nel merito, ha sostenuto l'inapplicabilità degli artt. 5, 7 e 8 del T.U.S.P. alle amministrazioni socie di società quotate e la natura meramente interna e gestionale dell'operazione.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto che la legittimazione straordinaria attribuita all'Autorità dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 non sia limitata all'azione di annullamento, ma consenta, in base al principio di atipicità delle azioni, anche l'azione avverso il silenzio quando l'inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza. Il previo parere motivato costituisce una fase sollecitatoria e di diffida, cui può seguire l'azione giudiziaria in caso di mancata conformazione. Il perfezionamento dell'operazione societaria non elimina l'interesse dell'Autorità, poiché l'art. 8, comma 2, T.U.S.P. disciplina gli effetti del contratto privo della necessaria deliberazione e non impedisce il controllo sull'inerzia amministrativa. Nel merito, il ricorso è stato accolto. Il TAR ha interpretato l'art. 1, comma 5, T.U.S.P. nel senso che l'esonero per le società quotate riguarda le disposizioni rivolte direttamente a tali società e non gli obblighi gravanti sulle amministrazioni pubbliche socie. Pertanto, anche quando la partecipazione sia acquisita indirettamente tramite una società quotata, le amministrazioni devono rispettare gli artt. 5, 7 e 8 T.U.S.P. Nel caso concreto, l'acquisto da parte della controllata della società in house aveva determinato una nuova partecipazione indiretta dei Comuni soci e costituiva una decisione significativa, non autonomamente assumibile dalla società in house senza il coinvolgimento degli enti titolari del controllo analogo. Il Comune è stato quindi dichiarato inadempiente per non essersi conformato al parere motivato dell'Autorità; è stata annullata l'eventuale nota comunale di riscontro negativo ed è stato ordinato al Comune di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, una deliberazione di approvazione dell'operazione analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5, commi 1 e 2, T.U.S.P., con successiva trasmissione all'Autorità ai sensi del comma 3. Le spese sono state compensate per la novità e particolarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-bis legge n. 287/1990

  l’Autorità garante della concorrenza e del mercato è legittimata ad agire in giudizio contro gli atti amministrativi generali, i regolamenti ed i provvedimenti di qualsiasi amministrazione pubblica che violino le norme a tutela della concorrenza e del mercato

  La legittimazione straordinaria dell'Autorità comprende, oltre all'azione di annullamento, anche l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando l'inerzia amministrativa violi obblighi di legge posti a tutela della concorrenza e del mercato.

• art. 1, comma 5, d.lgs. n. 175/2016

  le disposizioni del presente decreto si applicano, solo se espressamente previsto, alle società quotate, come definite dall’articolo 2, comma 1, lettera p), nonché alle società da esse controllate

  La clausola derogatoria riguarda le disposizioni del T.U.S.P. che hanno come destinatari diretti le società quotate e non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi loro imposti dal Testo unico.

• art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  l’atto deliberativo ... di acquisto di partecipazioni, anche indirette, da parte di amministrazioni pubbliche in società già costituite deve essere analiticamente motivato

  L'amministrazione deve motivare analiticamente la necessità della partecipazione per le finalità istituzionali, le ragioni e finalità dell'operazione, la convenienza economica, la sostenibilità finanziaria e la compatibilità con efficienza, efficacia ed economicità, anche quando l'acquisto sia indiretto e avvenga tramite una società quotata.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 175/2016

  l'atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta all'Autorità garante della concorrenza e del mercato ... e alla Corte dei conti

  La deliberazione relativa all'acquisizione della partecipazione deve essere trasmessa all'Autorità e alla Corte dei conti per i rispettivi controlli.

• art. 7, commi 1 e 2, d.lgs. n. 175/2016

  la deliberazione di partecipazione di un’amministrazione pubblica alla costituzione di una società è adottata con ... deliberazione del consiglio comunale, in caso di partecipazioni comunali ... l’atto deliberativo è redatto in conformità a quanto previsto all’articolo 5, comma 1

  Per le partecipazioni comunali è necessaria una deliberazione del Consiglio comunale, redatta secondo gli obblighi di motivazione analitica previsti dall'art. 5.

• art. 8, commi 1, 2 e 3, d.lgs. n. 175/2016

  le operazioni ... che comportino l’acquisto da parte di un’amministrazione pubblica di partecipazioni in società già esistenti sono deliberate secondo le modalità di cui all’articolo 7, commi 1 e 2

  L'acquisto di partecipazioni, anche indirette, in società già esistenti richiede la deliberazione prevista dall'art. 7; l'esonero relativo alle società quotate opera solo nei limiti espressamente previsti e non sottrae le amministrazioni socie agli obblighi deliberativi e motivazionali.

• art. 87, comma 2, c.p.a.

  rito camerale previsto ... per l’azione avverso il silenzio

  Il giudizio è stato introdotto con il rito camerale dell'azione avverso il silenzio, poi convertito nel rito abbreviato applicabile ai giudizi ex art. 21-bis della legge n. 287/1990.

• art. 119 c.p.a.

  Il giudizio ex art. 21-bis della legge n. 287/1990 è soggetto al rito abbreviato, indipendentemente dal concreto atteggiarsi della domanda.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione del rito da quello camerale previsto per l'azione avverso il silenzio al rito abbreviato.

• art. 8, comma 2, d.lgs. n. 175/2016

  La sanzione dell'inefficacia del contratto in caso di mancanza o invalidità dell'atto deliberativo non elimina l'interesse dell'Autorità a contestare l'inerzia amministrativa e a ottenere l'adozione della deliberazione prescritta.

Massime di principio

• La legittimazione straordinaria attribuita all'Autorità garante della concorrenza e del mercato dall'art. 21-bis della legge n. 287/1990 comprende anche l'azione avverso il silenzio e la condanna a provvedere quando una pubblica amministrazione ometta di adottare atti deliberativi obbligatori posti a tutela della concorrenza e del mercato.
• L'art. 1, comma 5, del d.lgs. n. 175/2016 esonera le società quotate e le società da esse controllate soltanto dalle disposizioni del T.U.S.P. che abbiano tali società come destinatari diretti; la clausola non esonera le amministrazioni pubbliche socie dagli obblighi deliberativi, motivazionali e di trasmissione previsti dal Testo unico.
• Quando una pubblica amministrazione acquisisce, anche indirettamente e tramite una società quotata, una partecipazione in una società già costituita, deve adottare la deliberazione prevista dagli artt. 7 e 8 del d.lgs. n. 175/2016, analiticamente motivata ai sensi dell'art. 5 e trasmessa all'Autorità garante della concorrenza e del mercato e alla Corte dei conti.
• L'acquisto, da parte di una controllata di una società in house direttamente partecipata da enti locali, di una partecipazione in un'ulteriore società costituisce una decisione significativa che determina una nuova partecipazione indiretta degli enti soci; essa non può essere rimessa alla sola autonomia gestionale della società in house, ma deve essere deliberata dagli enti che esercitano il controllo analogo.
• Il perfezionamento dell'operazione societaria non rende priva di interesse l'azione dell'Autorità contro l'inerzia dell'amministrazione: l'inefficacia contrattuale prevista dall'art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 175/2016 disciplina gli effetti del contratto e non impedisce il ripristino del controllo amministrativo e concorrenziale mediante l'adozione della deliberazione prescritta.

Come è indicizzato