Sentenza n. 12199/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato la revoca dei contributi ricevuti ai sensi dell'art. 182, comma 1, d.l. n. 34/2020 per il sostegno ad agenzie di viaggio e tour operator colpiti dalla pandemia. Ha dedotto: violazione degli artt. 3, 7, 10 e 10-bis l. n. 241/1990 e difetto assoluto di motivazione, sostenendo di non avere avuto piena conoscenza degli atti istruttori e che il Ministero avrebbe recepito acriticamente il processo verbale di constatazione della Guardia di Finanza, senza esaminare adeguatamente le osservazioni partecipative; violazione e falsa applicazione degli artt. 4 e 18 d.lgs. n. 79/2011, della normativa regionale toscana e dell'art. 74-ter d.P.R. n. 633/1972, assumendo che l'organizzazione di soli soggiorni in immobili previamente acquisiti nella disponibilità della società fosse sufficiente a qualificare l'attività come agenzia di viaggio; violazione dell'art. 10 l. n. 212/2000 ed eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità e ingiustizia manifeste, sulla base di precedenti atti di adesione dell'Agenzia delle Entrate e del preteso legittimo affidamento; difetto di istruttoria e motivazione, valorizzando il codice ATECO, l'autorizzazione amministrativa, le polizze assicurative, l'iscrizione negli elenchi delle agenzie di viaggio e l'adesione ad associazioni di categoria. La società sosteneva, inoltre, che la propria attività fosse distinta dall'intermediazione immobiliare perché acquisiva previamente la disponibilità degli immobili e stipulava direttamente con i clienti i contratti di soggiorno.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Quanto alle garanzie partecipative, ha rilevato che il processo verbale di constatazione del 20 settembre 2024 era stato trasmesso alla società con la comunicazione di avvio del procedimento e che la società aveva potuto presentare osservazioni e documenti. Le successive note della Guardia di Finanza non costituivano circostanze nuove, ma chiarimenti sulle produzioni della stessa interessata, in particolare sugli atti di adesione fiscale. Il provvedimento di revoca era adeguatamente motivato, poiché individuava nella carenza del requisito soggettivo la ragione della revoca e dava conto dell'attività istruttoria e delle ragioni per cui le osservazioni non erano idonee a superare i rilievi. Nel merito, il giudice ha ritenuto che l'attività prevalente della società consistesse nell'acquisizione, promozione e offerta di immobili di lusso per locazioni brevi, ossia nell'intermediazione tra domanda e offerta di alloggi turistici, e non nella fornitura di pacchetti turistici o di un servizio turistico complesso. La possibilità, prevista dalla normativa, di svolgere disgiuntamente produzione, organizzazione o intermediazione non consente di qualificare come agenzia di viaggio un'impresa il cui oggetto sostanziale sia limitato all'offerta di singoli alloggi privi di ulteriori servizi combinati. I precedenti relativi all'art. 74-ter d.P.R. n. 633/1972 non erano pertinenti, perché riguardavano soggetti già qualificabili come agenzie di viaggio e l'estensione del regime IVA speciale alle singole prestazioni da esse commercializzate. L'atto di adesione fiscale del 2018 aveva assoggettato al regime speciale solo una parte delle operazioni, pari a circa il 23%, mentre la quota prevalente, pari a circa il 77%, era rimasta soggetta al regime ordinario; l'atto relativo al 2017 riguardava invece i prezzi di trasferimento e non la qualifica di tour operator o l'applicazione del regime IVA speciale. Non sussisteva pertanto violazione del legittimo affidamento o della leale collaborazione. Infine, il codice ATECO, le autorizzazioni, le polizze, l'iscrizione negli elenchi e l'adesione associativa non erano decisivi, dovendo prevalere la reale natura dell'attività esercitata in via principale, accertata mediante istruttoria analitica. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 182, comma 1, d.l. n. 34/2020, convertito dalla l. n. 77/2020

  fondo finalizzato a sostenere le "agenzie di viaggio e i tour operator" a fronte dell'impatto economico negativo connesso all'emergenza pandemica

  La disposizione costituisce la base normativa del fondo destinato alle imprese effettivamente qualificabili come agenzie di viaggio o tour operator.

• art. 2 d.m. 12 agosto 2020

  Sono beneficiari delle risorse [...] le agenzie di viaggio e i tour operator che, al momento della presentazione dell’istanza, esercitano attività di impresa primaria o prevalente identificata dai seguenti codici ATECO

  Il beneficio presuppone che l'attività di agenzia di viaggio o tour operator sia l'attività primaria o prevalente dell'impresa; la verifica deve riguardare la reale attività svolta.

• art. 4 d.m. 12 agosto 2020

  Nel caso in cui la documentazione che attesta il possesso dei requisiti [...] contenga elementi non veritieri, è disposta [...] la revoca del contributo assegnato, con recupero delle somme

  La non veridicità o insussistenza dei requisiti legittima la revoca e il recupero delle somme erogate, con interessi.

• art. 6 avviso pubblico rep. n. 35 del 15 settembre 2020

  Nel caso in cui queste ultime contengano elementi non veritieri, la Direzione Generale turismo dispone [...] la revoca del contributo assegnato

  L'avviso attuativo conferma il potere di verifica e revoca in presenza di dichiarazioni non veritiere sui requisiti.

• artt. 7, 10 e 10-bis l. n. 241/1990

  Le garanzie partecipative sono rispettate quando l'interessato conosce gli atti istruttori rilevanti, può presentare osservazioni e il provvedimento finale le esamina; non costituiscono nuovi fatti le note successive che chiariscono documenti già prodotti dall'interessato.

• art. 74-ter d.P.R. n. 633/1972

  regime speciale Iva per le operazioni effettuate dalle agenzie di viaggio e di turismo per la organizzazione di pacchetti turistici

  Il regime speciale presuppone un'attività riconducibile alle agenzie di viaggio e alle condizioni normative di acquisizione e rivendita dei servizi; la sua applicazione fiscale non dimostra, di per sé, la spettanza dei contributi pubblici riservati alle agenzie di viaggio.

• art. 5-bis d.P.R. n. 633/1972

  Per le operazioni rese dalle agenzie di viaggio e turismo relative a prestazioni di servizi turistici [...] precedentemente acquisite nella disponibilità dell'agenzia

  L'acquisizione preventiva della disponibilità di un servizio può rilevare ai fini del regime IVA, ma non trasforma automaticamente un'attività di mera intermediazione immobiliare in attività di agenzia di viaggio.

• art. 18 d.lgs. n. 79/2011

  imprese turistiche che esercitano congiuntamente o disgiuntamente attività di produzione, organizzazione ed intermediazione di viaggi e soggiorni e ogni altra forma di prestazione turistica a servizio dei clienti

  La possibilità di svolgere disgiuntamente le attività tipiche non elimina la necessità che esse abbiano a oggetto viaggi, soggiorni o prestazioni turistiche integrate, e non una mera intermediazione di immobili.

• art. 33, lett. c), d.lgs. n. 79/2011

  per “pacchetto” deve intendersi la combinazione di almeno due tipi diversi di servizi turistici ai fini dello stesso viaggio o della stessa vacanza

  La nozione di pacchetto turistico richiede la combinazione di almeno due diversi servizi turistici secondo le condizioni previste dalla norma; la sola locazione di un alloggio non integra, di regola, un pacchetto.

• art. 10 l. n. 212/2000

  Non sussiste violazione del legittimo affidamento quando gli atti fiscali richiamati dal privato non contengono il riconoscimento della qualifica di tour operator o riguardano profili diversi da quelli posti a fondamento della revoca.

• art. 306 direttiva 2006/112/CE

  Gli Stati membri applicano il suddetto regime alle operazioni delle agenzie di viaggio nei limiti in cui tali agenzie agiscano in nome proprio nei confronti del viaggiatore e utilizzino [...] prestazioni di servizi acquisite presso altri soggetti passivi

  L'estensione del regime speciale ai singoli servizi di alloggio opera per prestazioni rese da soggetti già qualificabili come agenzie di viaggio e acquisite alle condizioni previste dalla disciplina unionale.

Massime di principio

• Ai fini dell'accesso a contributi pubblici riservati a una determinata categoria economica, la verifica deve riguardare la reale attività primaria o prevalente esercitata dall'impresa, e non può arrestarsi al codice ATECO, alle autorizzazioni possedute o all'iscrizione in elenchi di categoria.
• La qualificazione come agenzia di viaggio o tour operator presuppone un'attività di produzione, organizzazione o intermediazione di viaggi e soggiorni o di prestazioni turistiche integrate; la mera acquisizione, promozione e rivendita di alloggi per locazioni brevi, anche quando l'impresa abbia previamente acquisito la disponibilità degli immobili e stipuli direttamente con i clienti, non è sufficiente se l'alloggio non è combinato con ulteriori servizi turistici in un'offerta unitaria.
• L'acquisizione preventiva della disponibilità di un singolo servizio di alloggio può rilevare ai fini dell'applicazione del regime speciale IVA delle agenzie di viaggio, ma non determina automaticamente né la qualificazione dell'impresa come agenzia di viaggio né il diritto a contributi pubblici riservati a tale categoria.
• Le garanzie partecipative sono rispettate quando l'interessato riceve gli atti istruttori rilevanti, può presentare osservazioni e il provvedimento finale espone le ragioni per cui tali osservazioni non superano gli accertamenti; le successive note dell'amministrazione che chiariscono documenti già prodotti non impongono una nuova comunicazione di avvio o un nuovo preavviso.
• Un atto fiscale può fondare o corroborare l'accertamento amministrativo solo nei limiti del suo effettivo contenuto: non può essere invocato come riconoscimento della qualifica di tour operator quando abbia riguardato una percentuale minoritaria delle operazioni o questioni differenti, quali i prezzi di trasferimento.

Come è indicizzato