Cassazione Civile, Ordinanza n. 00204/2023 del 05/01/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo ottenuto da un medico convenzionato per il pagamento di compensi professionali relativi all'attività di continuità assistenziale svolta in Abruzzo. La Corte d'appello, riformando solo in parte il primo grado, ha riconosciuto una parte della pretesa per l'assistenza H12/24 in UCCP dal giugno 2016 al maggio 2019, ma ha negato le somme richieste a titolo di indennità di rischio, ritenendo nulle le clausole dell'accordo integrativo regionale che l'avevano prevista perché contrastanti con la contrattazione nazionale. Con il ricorso principale il medico ha dedotto, in sintesi: 1) violazione delle norme sulla contrattazione del pubblico impiego contrattualizzato e sul rapporto convenzionale dei medici, sostenendo che la contrattazione regionale fosse legittimata a prevedere compensi accessori per attività disagiate o pericolose; 2) violazione dell'ACN 2005, assumendo che esso non vietasse indennità connesse alle caratteristiche geografiche e strutturali delle sedi di servizio; 3) violazione dei criteri ermeneutici contrattuali, lamentando che l'accordo integrativo regionale del 2006 dovesse essere interpretato come diretto a remunerare il disagio e il rischio dell'attività di continuità assistenziale. L'ASL ha resistito e proposto ricorso incidentale, articolando sei motivi: contestava, da un lato, la disciplina legale e contrattuale applicabile alla riduzione dei compensi e alla contrattazione integrativa, dall'altro la mancata pronuncia su alcune questioni, l'omesso esame della concertazione e il potere della Corte di disapplicare gli atti amministrativi adottati per realizzare risparmi di spesa. La Cassazione ha esaminato congiuntamente i motivi del ricorso principale e li ha respinti, richiamando un proprio precedente secondo cui la previsione regionale di un'indennità di rischio riconosciuta in modo automatico e indifferenziato a tutti i medici di continuità assistenziale della Regione è nulla perché eccede i limiti dell'ACN, che consente solo parametri relativi a specifiche e particolari condizioni di disagio e difficoltà; ha inoltre ritenuto apodittiche e comunque inammissibili in sede di legittimità le censure fondate su valutazioni di merito circa l'orografia del territorio e la sicurezza delle sedi. Anche il ricorso incidentale dell'ASL è stato respinto, in applicazione del principio secondo cui gli aspetti economici del rapporto convenzionale dei medici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi e non possono essere derogati unilateralmente da atti della P.A. adottati per il rientro dal disavanzo, dovendo le esigenze di contenimento della spesa essere perseguite nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva. Le spese di legittimità sono state compensate per reciproca soccombenza.

La decisione

La Corte ha rigettato sia il ricorso principale del medico sia il ricorso incidentale dell'ASL. Ha confermato la decisione impugnata nella parte in cui aveva escluso il diritto all'indennità di rischio, ritenendo nulla la clausola dell'accordo integrativo regionale che la prevedeva in modo generalizzato per tutti i medici di continuità assistenziale. Ha inoltre respinto le censure dell'ASL contro il riconoscimento delle somme residue e contro la disapplicazione degli atti amministrativi unilaterali di riduzione dei compensi. Le spese del giudizio di legittimità sono state compensate per reciproca soccombenza. È stato altresì dato atto, ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell'ulteriore contributo unificato, nei limiti di legge.

Norme richiamate

• art. 4, comma 9, L. 412/1991

  Richiamato come parte del sistema che disciplina la contrattazione del personale sanitario convenzionato e il raccordo con la contrattazione nazionale e regionale.

• art. 52, comma 27, L. 289/2002

  Citat o in relazione alla modifica dell'art. 4, comma 9, L. 412/1991.

• art. 40 d.lgs. 165/2001

  Richiamato dalle parti sul tema della contrattazione collettiva nel pubblico impiego contrattualizzato.

• art. 45 d.lgs. 165/2001

  Evocato per sostenere la possibilità di prevedere compensi accessori per attività disagiate, pericolose o dannose per la salute.

• art. 8 d.lgs. 502/1992

  Richiamato quale base normativa del rapporto convenzionale dei medici di medicina generale e della necessità di conformità degli accordi individuali e integrativi agli accordi collettivi.

• art. 48 L. 833/1978

  Richiamato come norma che impone la conformità della disciplina economica del rapporto convenzionale agli accordi collettivi.

• art. 8, commi 2 e 14, commi 7 e 9, ACN 20.1.2005

  Interpretati nel senso che consentono la previsione di incentivi e parametri regionali solo per specifiche e particolari condizioni di disagio e difficoltà, non per compensi automatici e generalizzati.

• art. 72 ACN 20.1.2005

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere che l'onnicomprensività del compenso non escludesse l'indennità di rischio; la Corte non ha accolto tale lettura.

• art. 13 AIR Abruzzo 9.8.2006

  Dichiarato nullo perché prevedeva un compenso aggiuntivo orario di indennità di rischio in modo generalizzato e indifferenziato per tutti i medici di continuità assistenziale sul territorio regionale.

• art. 2-nonies d.l. 81/2004

  Richiamato nel principio di diritto già affermato dalla Cassazione quale norma che rinvia agli accordi nazionali per la disciplina della contrattazione regionale e aziendale.

• art. 1362 c.c.

  Evocato per l'interpretazione dell'accordo integrativo regionale, ma la Corte ha ritenuto apodittiche le censure e ha confermato la lettura già data dalla giurisprudenza.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato nel motivo incidentale sull'omessa pronuncia, ma la censura è stata respinta.

• art. 360 c.p.c.

  Usato per incardinare i motivi di ricorso per cassazione: violazione di legge, nullità della sentenza e omesso esame di fatto decisivo.

• art. 380-bis c.p.c.

  Citat o per la trattazione in camera di consiglio non partecipata sulla base della proposta del relatore.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  Richiamato per il rinvio alla motivazione di precedenti conformi.

• art. 5 L. 2248/1865, allegato E

  Evocato dall'ASL per contestare la disapplicazione di atti amministrativi; la censura è stata respinta.

• art. 1, commi 173, 176, 178 e 180, L. 311/2004

  Richiamato nel ricorso incidentale sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro.

• art. 6 Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005

  Richiamato nel ricorso incidentale in tema di disciplina del rientro dal disavanzo e concertazione.

• art. 1, commi 278 e 281, L. 266/2005

  Richiamato nel ricorso incidentale quale base del contenimento della spesa.

• art. 1, comma 796, lett. b), L. 296/2006

  Richiamato nel ricorso incidentale in relazione agli interventi di rientro dal disavanzo.

• art. 12 disp. prel. c.c.

  Richiamato come criterio interpretativo in più motivi, ma senza esito favorevole alle ricorrenti.

• D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater

  Richiamato nel dispositivo per dare atto dei presupposti dell'ulteriore contributo unificato.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale e della continuità assistenziale, la disciplina economica è dettata dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali la contrattazione decentrata deve conformarsi a pena di nullità.
• La contrattazione regionale può prevedere compensi accessori solo entro i limiti fissati dall'accordo nazionale e solo in relazione a specifiche e particolari condizioni di disagio o difficoltà di espletamento dell'attività, non mediante attribuzioni automatiche e generalizzate a tutti gli operatori di una Regione.
• La nullità di una clausola integrativa regionale sussiste quando essa introduce un compenso aggiuntivo in contrasto con la disciplina nazionale di riferimento e oltre i margini della competenza attribuita alla contrattazione decentrata.
• In sede di legittimità non è consentito trasformare in censure di violazione di legge o di omesso esame valutazioni di merito fondate su circostanze fattuali generiche, apodittiche o non decisivamente dimostrate.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e di rientro dal disavanzo non possono essere perseguite mediante atti unilaterali della pubblica amministrazione idonei a ridurre i compensi convenzionali, ma devono essere attuate nel rispetto delle procedure e dei livelli della contrattazione collettiva.
• Quando il rapporto è costruito su un piano di parità negoziale, i comportamenti delle parti vanno valutati secondo i principi dell'autonomia privata e non secondo poteri autoritativi unilaterali della P.A.

Come è indicizzato