Sentenza n. 7363/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società venditrice aveva stipulato il 9 ottobre 2023 un contratto per la fornitura di un macchinario industriale a una società acquirente. Il 23 settembre 2024 il Ministero dell’Economia e delle Finanze ne aveva disposto il congelamento, ritenendo che i beni fossero indirettamente detenuti, tramite l’acquirente, da un soggetto inserito nell’allegato I del regolamento UE n. 269/2014. La società aveva impugnato il congelamento e il diniego di accesso alla documentazione istruttoria, chiedendo anche che gli atti fossero acquisiti in giudizio. Il TAR aveva dichiarato irricevibile l’impugnazione del diniego di accesso per tardività rispetto al termine dimezzato dell’art. 116 c.p.a., aveva ritenuto infondata la domanda di accesso per mancata prova dell’indispensabilità dei documenti nonostante il segreto d’ufficio, aveva dichiarato inammissibile l’istanza istruttoria diretta a ottenere gli stessi documenti e aveva respinto nel merito le censure contro il congelamento, ritenendo provate l’influenza del soggetto designato sull’acquirente e la sua effettiva disponibilità dei beni. In appello la società ha dedotto: (1) l’erroneità della declaratoria di irricevibilità della domanda di accesso, per violazione dell’art. 116 c.p.a., della l. n. 241/1990 e dei principi di effettività della tutela, economia processuale e giusto processo; (2) l’erroneità della declaratoria di inammissibilità dell’istanza di acquisizione documentale, per violazione degli artt. 46, comma 2, 64, comma 3, e 65, comma 3, c.p.a. e del diritto di difesa; (3) l’erronea e contraddittoria valutazione della riconducibilità dei beni al soggetto designato, in relazione al regolamento UE n. 269/2014 e al d.lgs. n. 109/2007; (4) l’erronea valutazione della titolarità dei beni in capo alla società, in relazione alle medesime disposizioni; (5) l’omessa pronuncia sulla censura concernente la mancata comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 l. n. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il secondo motivo d’appello, ritenendolo assorbente, e ha annullato la sentenza del TAR con rinvio al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. L’art. 46, comma 2, c.p.a. impone all’amministrazione di depositare gli atti e i documenti posti a base del provvedimento impugnato o in esso richiamati; in caso di mancata produzione, l’art. 65, comma 3, c.p.a. impone al giudice di ordinarne l’esibizione, senza subordinare tale ordine a una valutazione discrezionale di rilevanza. Questi obblighi processuali sono autonomi rispetto alla disciplina sostanziale dell’accesso: non vengono meno né per il precedente diniego di accesso, anche se non tempestivamente impugnato, né per l’opposizione del segreto d’ufficio. Quest’ultima non determina un divieto assoluto di ostensione e può essere conciliata con la difesa mediante cautele sulle modalità di acquisizione e conoscenza dei documenti. Nel caso concreto, le note della Guardia di Finanza costituivano la base fattuale principale del congelamento e la loro acquisizione integrale era necessaria per conoscere gli accertamenti sottostanti e consentire un’effettiva difesa, anche mediante eventuali motivi aggiunti. La mancata acquisizione in primo grado ha quindi leso il diritto di difesa e giustificato il rinvio. Il Collegio non ha deciso gli altri motivi d’appello né riesaminato nel merito la legittimità del congelamento. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  Tale disposizione prevede un dovere in capo all’amministrazione di depositare, a prescindere dalla sua costituzione in giudizio, gli atti e i documenti legati da un qualificato rapporto di strumentalità rispetto all’adozione della decisione finale e ritenuti quindi ex lege indispensabili ai fini del giudizio sulla legittimità del provvedimento.

  L’amministrazione deve depositare nel giudizio gli atti e i documenti strumentali all’adozione del provvedimento impugnato, anche se non si è costituita.

• art. 65, comma 3, c.p.a.

  La mancata ottemperanza da parte dell’amministrazione al dovere di produzione documentale si trasforma, quindi, in un dovere dell’organo giudicante, officioso e non subordinato ad un concreto giudizio di rilevanza, di ordinare la produzione dei medesimi documenti nel termine e nei modi opportuni.

  Se l’amministrazione non produce i documenti dovuti ai sensi dell’art. 46, comma 2, c.p.a., il giudice deve ordinarne l’esibizione; la valutazione sulle modalità esecutive non rende discrezionale l’an dell’ordine.

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  In altri termini, un conto è la situazione sostanziale del privato strumentale ad ottenere, al di fuori del processo, l’accesso ai documenti amministrativi ai sensi degli artt. 22 l. 241/1990; altro è l’esercizio del dovere processuale dell’amministrazione e del giudice di primo grado, quest’ultimo officioso e non soggetto ad ulteriori condizioni, di acquisire, a seguito dell’instaurazione del giudizio di annullamento, la documentazione di cui all’art. 46, comma 2, c.p.a.

  La produzione documentale prevista dal codice del processo amministrativo è autonoma rispetto all’accesso documentale: il diniego di accesso non tempestivamente impugnato non elimina il dovere processuale di acquisire gli atti rilevanti per il giudizio.

• art. 24, comma 7, l. n. 241/1990

  Ciò si desume, testualmente, dall’art. 24, comma 7, l. n. 241/1990, secondo cui “Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”.

  Il segreto d’ufficio non comporta un divieto assoluto di ostensione quando la conoscenza dei documenti sia necessaria alla difesa; occorre bilanciare le esigenze di riservatezza con il diritto di difesa.

• art. 105, comma 1, c.p.a.

  Questo collegio ritiene che nel caso in esame la violazione degli artt. 46, comma 2 e 65, comma 3 c.p.a., impedendo la conoscenza sin dal primo grado del giudizio di atti strettamente connessi e strumentali all’adozione del provvedimento impugnato, ha leso il diritto di difesa della società ricorrente.

  La violazione di garanzie processuali che impedisce alla parte di conoscere gli atti essenziali alla difesa può integrare una lesione del diritto di difesa che giustifica l’annullamento della sentenza e il rinvio al primo giudice.

• art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  La Corte di Giustizia, nella citata sentenza del 3 settembre 2026, ha poi specificato: “il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva garantito dall’articolo 47 della Carta postula che l’interessato possa conoscere la motivazione della decisione adottata nei suoi confronti, vuoi in base alla lettura della decisione stessa, vuoi a seguito della comunicazione di quest’ultima, affinché l’interessato possa difendere i propri diritti e per consentire al giudice competente di esercitare pienamente il controllo della legittimità della decisione in questione (v., in tal senso, sentenza del 28 novembre 2013, Consiglio/Fulmen e Mahmoudian, C-280/12 P, EU:C:2013:775, punto 61)”.

  La tutela giurisdizionale effettiva richiede che l’interessato possa conoscere le ragioni della decisione per difendere i propri diritti e consentire al giudice un controllo pieno della sua legittimità.

Massime di principio

• Nel giudizio di annullamento l’amministrazione deve depositare gli atti e i documenti posti a base del provvedimento impugnato o in esso richiamati, anche se non si è costituita; se non lo fa, il giudice deve ordinarne l’esibizione ai sensi dell’art. 65, comma 3, c.p.a., senza subordinare l’ordine a una valutazione discrezionale sulla rilevanza dei documenti.
• Il dovere processuale di acquisire la documentazione prevista dall’art. 46, comma 2, c.p.a. è autonomo rispetto al diritto sostanziale di accesso documentale: non è precluso dal fatto che il privato abbia ricevuto un diniego di accesso non tempestivamente impugnato.
• L’opposizione del segreto d’ufficio non esclude di per sé la produzione processuale dei documenti strumentali al provvedimento. Le esigenze di riservatezza devono essere bilanciate con il diritto di difesa e possono essere tutelate mediante cautele sulle modalità di acquisizione e conoscenza.
• La mancata acquisizione in primo grado di documenti essenziali per conoscere la base fattuale del provvedimento e predisporre la difesa può integrare una lesione del diritto di difesa ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a. e comportare l’annullamento della sentenza con rinvio al giudice di primo grado.

Come è indicizzato